社区调解的双重考核及其应对与影响.docVIP

　　社区调解的双重考核及其应对与影响 　　新世纪以来， 我国行政体制中的 压力型政治和目标责任制加强了自上而下的指标考核的双重化倾向除了在社会生活日常管理层面以数字化治理的方式建立起国家和基层社会之间的关系纽带之外， 社会稳定指标的强化使得群众上访、群体性事件、重大安全事故等诸多影响稳定的因素构成了对各级政府官员政绩的一票否决。 这种双重指标的考核体制，不仅扩大了行政目标责任制的横向范围， 也深化了政府总体治理和控制的纵向力度， 在两个向度上构成了地方政府的政治锦标赛和淘汰赛的竞争机制。 　　如此双重指标考核的压力传导至作为国家治理单元并依附于上级政府部门的基层社区，一方面使得越来越多的项目被纳入数字化控制的范畴， 另一方面又有许多领域并不以量化成绩的高低作为衡量标准， 而是以对某些现象的严格杜绝作为评判的尺度，即一票否决。 在这样的条件和情境下， 社区居委会作为具有自主性和创造性的行动者（agency），会在既有的结构限制之下作出怎样的判断和选择，进而如何形成基层社会的运作实践和应对策略？ 这是在社会管理层面和理论研究层面都非常值得关注的问题。 本文基于对北京市古城区阜财街街道民丰园社区长达数年的扩展个案研究，以社区居委会所面对的纠纷调解工作为例， 尝试厘清双重指标考核体制下的基层运作过程。 　　一、社区调解的双重考核背景 　　我国快速城市化的过程和城市社会的转型引发了一系列新的现象，诸如利益格局调整、社会关系重组、人际交往变化、思想观念变革等，这些都影响甚至决定了社会矛盾的基本态势和走向，造成了城市社区中纠纷频发的情况。 不同于西方社会主要以法律诉讼方式来解决纠纷，中国传统的和合文化一直有着追求无讼、注重调解的理念， 这使得调解成为我国一直以来解决民间纠纷的最重要的方式，并被誉为东方经验。 按照中华人民共和国《宪法》《民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》等的规定，城市的街道和居民委员会均建立了人民调解委员会； 而且已有研究指出， 在街道办事处主要负责管理和传达的情况下， 社区居委会实际上成为城市纠纷调解制度的核心、调 处人民内部矛盾的主体力量，对 于我国基层社会治理和秩序控制的作用愈发重要。 然而， 由于居委会的工资和日常活动经费都于国家行政体系， 因此包括社区纠纷调解在内的各项工作开展和运作实践， 都不可避免地要受到以街道办事处为代表的上级政府部门的考核和限制。 　　一方面， 街道办事处以及更高级别的政府部门，通过数字化的评分体系和验收检查，将一些不易评价的活动都纳入到非常细致量化的指标体系中来考评。 笔者在调查中看到，在《阜财街地区社区居委会社会治安综合治理工作考核检查验收表》中，阜财街街道办事处将值班巡逻、人口管理、两劳帮教、法制宣传、纠纷调解、治安秩序等多项工作都量化为可操作的指标，通过评分就能直接判定某社区的社会治安综合治理工作是否达标、是否有资格被评为先进。 比如其中及时发现、调解民间纠纷。 调解率达 100%，成功率达95%（4 分 ）一条 ，就可以看作是社区调解工作所面临的数字化考核。 　　另一方面， 社区调解所面临的非数字化约束表现得更加严格且具有强制性。 正如最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》 中所指出的：矛盾纠纷如果不能及时疏导化解，有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件， 严重干扰党和政府的中心工作，影响社会的稳定和经济的持续发展加强人民调解工作的重点， 就在于从维持稳定的角度考虑，防止矛盾纠纷向群体性事件和刑事犯罪案件的转化。 我们在调查中也多次在社区居委会的档案材料中看到要特别注意民（事）转刑（事）和群众性矛盾的预防， 维护社区内安定团结的局面 之类的表述社区居委会之所以如此小心翼翼地避免群体性事件、 群众性矛盾和民转刑案件，究其原因，是因为这些问题都与一票否决的评判方式有关：一旦出现这类情况，社区其他工作做得再好， 也会由于维持稳定工作的失误而遭到全盘否定，无法获得任何荣誉和奖励。 　　于是，由于数字化考核和一票否决的双重约束，居委会的调解者在应对社区纠纷时，往往会因具体事件及其所受到的考核类型的不同，而采取有差别的调解策略。 从本文的研究来看，这里的策略大致可以分为两种， 即针对一般纠纷的象征性调解与针对重点纠纷的实质性调解。 　　二、一般纠纷与象征性调解 　　虽然及时发现、调解民间纠纷是对社区调解工作的要求之一，但是对于一般的家庭纠纷，特别是涉及财产分配的问题，如果居民不申请调解，居委会绝对不会主动了解情况或进行干预。 可以说， 不同于传统社会或村庄中广泛存在的调解人对其他家庭事务的强制性干预，也有别于总体性控制时代居委会对家家户户情况的了如指掌、对邻里的完全支配， 当代城市基层社会中的调解工作已不再主动过问家庭内部事务， 也不会主动介入当事人的私