行政组织法视角下行政官署概念的辨析.docVIP

　　行政组织法视角下行政官署概念的辨析 　　行政组织法研究的前提是对概念的辨析.随着研究的深入,围绕行政组织法概念的辨析也逐渐出现,如行政主体、行政法主体、行政组织、行政机关、行政机构、公法人等.①也有一些新的概念出现,如行政个体.②然而,行政官署概念似乎并没有纳入上述概念的辨析之中.对此,有必要在理论上进行分析,以便为完善行政组织法概念体系增加新的思考路径. 　　行政官署语源辨析: 行政官署抑或行政官厅 　　在当代汉语法律词汇中,行政官署已经不再使用.然而,这一词汇却是近代中国重要的法律词汇之一.行政官署是近代中国行政法的概念,在行政组织法概念体系中具有重要的地位.例如,范扬所着的《行政法总论》一书就是将行政组织划分为行政机关、行政官署、委任行政和行政监督四个部分,③而行政官署属于行政机关之一.④值得注意的是,与行政官署相等同的概念行政官厅在近代中国也较为流行.按照历史分期,行政官厅概念主要流行于晚清和北洋政府时期,而行政官署概念主要流行于南京国民政府时期.行政官厅概念来自于近代日本行政法.例如,日本学者清水澄所着的《行政法泛论》设立行政机关编,其中包括行政组织、行政官厅、官制、行政官吏等章.⑤此种语言变迁实际上彰显了政权的更替. 　　从语言来看,行政官署概念所对译的语言有多种.范扬在列举行政官署概念的外文翻译时分别使用了德语、法语和英语三种语言,即 Staats-behoerden, autoriteacute; administrative, administrativeauthorities or magistracy.⑥陈新民则认为行政官署概念德文表述为Verpetenz) ,而非机关的#39;权利#39;,毋宁为一种义务.行政机关权限之行使,无非为保障人民权利之实现,或为国家存续之公益目的而发动,并非为机关首长或特定政党之利益而发动.国家权力来自于人民的赋予,机关所行使的权限不能毫无目的或以假公济私的方式行使.如果制度上容许公、私不明,乃属违反权力行使之本质.因此,作为行政机关之一,行政官署只是具有相应的权限. 　　第五,行政官署具有行为能力.有权利能力,并不必然具有行为能力.此种理论在民法理论上是非常清楚的,由此引出了代理等概念.不过在公法理论中,则需要进一步进行辨析.一般来说,国家作为行政主体,具有权利能力,具有法律人格,也具有行为能力,但是此种行为能力是由行政机关来代理的,而行政官署则是行为能力的实施者.显然,在行政机关中,行政官署是一种特殊的行政机关.对此,范扬指出: 行政官署,与他种行政机关不同,得决定并表示国家意思于外部,为国内最重要之意思机关一种.既然其具有表达国家意思的决定权,也就是说在行政机关中,只有这个机关才能作出决定,而其他行政机关只能具有其他的功能. 　　由此可见,行政官署只是行政机关这个组织体中的一个部分,当然,这个环节主要是一个外部环节,而其他行政机关往往处于内部环节.如果从行政行为角度来理解的话,行政行为的作出实际上需要一个具体的人,而不是一个组织.而这个人也就是行政官署,其代表行政机关对外作出行政行为. 　　行政官署概念在行政组织法中的功能:学理范畴抑或实定法范畴 　　当代行政法很少使用行政官署这个概念,甚至认为行政官署概念可以被行政机关这个概念所代替.那么,这个概念在行政组织法中到底有何作用呢? 对此,我们可以从域外行政法对待行政官署概念的态度中获得某种启示. 　　( 一) 行政官署概念在德国行政法中的定位 　　从语言来看,德语行政官署概念在德国行政法中是一个实定法概念,其在行政法领域中被广泛使用.首先,在行政组织法领域,其往往被视为一个行政机关的外部机关.对此,有学者认为: 行政官署在许多场合中使用.#39;官署#39;( Behrde)一词源自中世纪的德语#39;属于#39;( Behren,隶属、归属) 一词,自 18 世纪以来其意义锁定在#39;主管部门#39;( #39;所属部门#39;) 上.这正表明了现在人们将官署理解为机关( Organ) 的本意,但将其着眼点转换到外部活动.因此,狭义的官署是指在外部行政法律关系中实施特定法律活动的国家机关和其他公共行政的主体.瑐琐其次,在程序法和诉讼法领域,其往往被视为一个行政单位,即在程序法和诉讼法上,其作为法律术语和学理概念的本意却是行政单位,即任何具备特定任务的职权范围的主管组织单位.瑐瑶对于上述不同领域对行政官署概念的使用,有学者将之划分为组织意义上的官署和功能意义上的官署两种类型: 就#39;组织意义之官署#39;而言,系指国家行政官僚体系之机关及非国家之行政主体之执行机关; 就#39;功能意义之官署#39;而言,系指在外部关系上以公权力实施具体的行政措施之机关之总称.基于上述外部关系,不仅包括#39;组织意义之