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中国土地配置基本制度的法律解读与改革 杨俊锋 摘 要 土地资源配置是影响中国土地制度的重要因素。中国土地配置制度是在多重观念、目标和制 度的共同作用下，历史地形成的一整套繁密复杂、独具特色的制度体系，并引发了一系列严重的负 面后果。其改革亟待从法律上解读和回应，以尽可能地提供既正当合法又合理可行的制度改革方案， 做到改革与法治同步协调推进。这需要从观念上重新反思国有迷信、土地的自然增值与涨价归公理论、 粮食安全与耕地保护、土地兼并与社会稳定和土地批租制的利弊。在此基础上，中国土地配置制度 改革需要解决一系列的法律障碍，并提供相应的配套制度措施：（1）应废除建设用地必须使用国有 土地与集体土地不得转让用于建设用途条款；（2）修改或重新解释城市土地国有的宪法规定；（3） 进一步限制征收的范围，并确保公平市价补偿；（4）废除建设用地指标配额管制，确保规划作为土 地管制措施的正当性、唯一性和至上性；（5）彻底改革划拨制度，严格限制土地批租的适用范围；（6） 改革土地税费制度，实现土地增值的公平分配，并使地方政府获得与其事权相匹配的财税收入。 关键词 土地配置 土地权利 基本制度 法律解读 改革 作者杨俊锋，中国人民公安大学法学院讲师，法学博士（北京 100038）。 中图分类号 F32 文献标识码 A 文章编号 0439-8041(2014)8-0026-13 对土地制度的研究，法学上通常是从土地权利着眼，而除此之外，还有一个重要的视角，即在经济学 上土地作为高度稀缺资源和基础性生产要素的配置。土地配置对一国经济发展无疑影响重大，从而是决定 土地制度的重要因素，而在中国则可能更为重要——因为经济绩效对中国整个改革进程，具有至关重要的 ① 解释作用和建构意义。 所以，资源配置虽并非法律概念，但从这一角度解读有助于更系统、深入地认清中 国土地制度的现状与问题。 中国土地配置制度理论与现实的高度复杂性决定了其改革的复杂和困难。这对于法学研究而言，就更 迫切地需要结合其他学科已有成果和中国的现实，提供“既合法（正当）又确切（切实可行）”的理论指引， ② “以便使正义和功利二者不致有所分歧” 。本文正是基于上述考虑而作出的一个初步尝试。 一、中国土地配置基本制度的梳理与解读 （一）集体土地转让用于建设用途必须由政府征为国有 ① 陈端洪 ：《行政许可与个人自由》，《法学研究》2004 年第 5 期。详言之，从中国整个改革的进程来看，经济绩效（根本上是为了政治稳定 或曰政治合法性）而非个人权利保障，是决策者推行改革最为重要的动因——即使不是唯一的动因。 ② ［法］让·雅克 ·卢梭 ：《社会契约论》，何兆武译，北京 ：商务印书馆，1980 年，第 7 页。在该书中，卢梭开宗明义地申明 ：“我要探讨在 社会秩序中，从人类的实际情况与法律的可能情况着眼，能不能有某种合法的而又确切的政权规则……以便使正义和功利二者不致有所分 歧。”尽管卢梭的许多论断聚讼纷纭，但此言却堪为圭臬。 26 中国土地配置基本制度的法律解读与改革 当前中国常用的“土地流转”，其实并非严格的法律用语。它可能同时包含了土地使用权转让和改变用 途双重的法律含义。在不改变集体土地农业用途的前提下，以承包制为基础，土地使用权的转让不仅为法 ① 律所允许，并还受到鼓励。 而且，即使集体土地用于内部自用（而非对外转让）的建设用途，法律也并不禁止。 但问题的关键是，集体土地既转让于集体之外的用地方、又用于建设用途的（无论是先建设后转让， 还是先转让后由用地方建设），却都被法律完全禁止。对此，唯一的途径只能是 ：政府通过征收将土地“变 ② 性”为国有土地后，再由政府供给（《土地管理法》第 43、63 条）。 即便是集体土地用于建设符合土地