第二章 开发区管委会法律地位研究.doc

开发区管委会法律地位研究 改革开放以来我国诞生了各类开发区。2010年11月11日，国务院办公厅正式复函商务部，同意金华、吴江、常熟、淮安、江宁、上饶、宁乡、邹平、武汉吴家山、钦州港经济开发区等10家省级经济开发区升级为国家级经济技术开发区，实行现行国家级经济技术开发区的政策。2011年7月，国务院相继批准了34家省级开发区升格为国家级，截止到目前，国家级经济技术开发区的数量已突破百家。 经过二十多年的发展，开发区在我国经济建设和推进城市化进程中的作用有目共睹，成为国内最具增长活力的地区。但是，由于长期以来形成的“重创新，轻规范”的思维定势，全国曾经一度出现的各类“开发区热”导致很长一段时间内，国内开发区处于盲目扩张，无序发展的状态。尽管我国政府从1997年以来采取了严格审批、全面清理整顿的政策后这一状况得以改善，但从开发区的长远发展来看，开发区的管理失范问题尚须得到更进一步解决。笔者认为，开发区管理失范的主要原因在于，由于当前我国有关开发区全国性立法缺失所导致的开发区管委会法律地位的不明晰管委会法律地位的不明晰在实践中极易引发行政主体是否适格的问题，同时产生行政职权与行政职责不统一，弱化开发区管委会的行政效能。因此，针对开发区管委会所面临的法律困境，明晰其法律地位，对于规范国内各类开发区的管理，实现开发区的“可持续发展”意义重大。一、开发区管委会的现实分析开发区管委会是对开发区进行管理的专门机构。根据《国家经济技术开发区管理机构职责》第32条的规定：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区的某些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员会，作为市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作”。同时，根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第67条的规定：“开发区管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。从以上两个国家级的行政法规中我们可以看出当前开发区管委会的基本职能，就是作为政府的派出机构负责开发区的日常管理，代表政府对开发区开发建设的全过程实行高度集中的统一领导和封闭管理，协调各部门、各单位与开发区有关的工作，行使政府的经济管理职能和行政管理权限，实现经济开发规划和管理，为各类企业提供服务。虽然以上两部法规都确定了开发区管委会是政府的派出机构，但是，我们仍可以看出它具有不同于一般政府职能机构的特征：首先，开发区管委会具有在开发区内高度自治的特点。作为地方政府的派出机构，开发区管委会代表政府行使与所在市政府同级的经济、行政管理权限，独立负责开发区各类行政事务。其次，开发区管委会的管理模式是一种结构简化了的区域管理体制，是只具有部分行政权的“准行政区”。目的是通过管委会高度集中的统一管理，使开发区能获得更大的自主性，集中精力进行与经济发展有关的事务，全面提高开发区运行效率。再次，开发区管委会内部实行政企合一的管理体制。其管理模式是政府部门和经济实体相结合。凡涉及到政策制定、规划审批、区内协调等事项，采用的是行政管理程序；而涉及到部分业务性、经营性的活动，则采用企业运作方式。也正是这种有别于一般政府管理体制的开发区管理体制和管理模式的创新设计，使开发区管委会作为开发区的管理机构可以运用相对高效灵活的方式处理开发区事务，开发区的管理层能够直接面对一线的招商引资工作，直接面对企业，能够在产业投资、项目审批、土地管制、城市规划等方面迅速决策，简化审批层次，减少中间环节，提高交易速度，从而提高工作效率，优化投资环境，促进开发区又好又快的发展，这也在一定程度上体现了立法对于管委会的“统一、精简、高效”的要求。但是，从某种意义上讲，任何制度创新似乎从一开始就注定是一个试错的过程，是一个必须逐步完善的过程。因此，在原有的开发区管理制度框架下，随着开发区建设向纵深发展，开发区管委会管理模式存在的问题也开始逐渐显现。如果这些问题得不到妥善解决，开发区的体制优势将大打折扣，则必将会影响到开发区的建设和发展。二、开发区管委会面临的法律困境（一）从行政主体上看，开发区管委会行政主体资格不明确。虽然开发区管委会在开发区的建设中承担着较多管理职能，发挥着重要作用，但它究竟是一个什么性质的组织，在法律上至今仍无明确、统一的界定。法律地位的模糊不但引起了开发区管委会职责权限上的混乱，也导致其行政诉讼主体资格认定的模糊。开发区管委会具备什么样的行政主体资格，决定了管委会应具有的法律地位，也决定了管委会以何种名义进行行政管理以及承担行政责任的主体等问题。（二）从权力范围和