绩效评价广州剖析.doc

绩效评价：以结果为导向的预算过程 ——来自广州市的实践与挑战 广州市财政局绩效评价处 袁星侯 广州市是广东省省会，素有中国“南大门”之称。2002年3月底，广州市行政区域内人口(含户籍人口和流动人口)已突破千万大关。2007年GDP7,050.78亿元，一般预算收入523.8亿元，一般预算支出623.7亿元。30年的改革，使得广州市社会经济发生了巨大变化，经济市场化、政治民主化、财政公共化、预算法治化的程度在不断提高。在此背景下，广州市于2004年开始了绩效评价改革探索，并逐步明确了“以结果为导向的预算过程”这一具有广州市特色的改革模式。中山大学校长黄达人带领的课题组对其的评价是：“广州市财政支出绩效评价的规模及力度在中国城市政府预算改革中都是首屈一指的”。总体上看，广州市财政支出绩效评价改革还处于探索之中，仍然面临诸多的挑战。 一、改革的背景和原因 为什么要开展绩效评价呢？最根本的原因在于传统财政体系的弊端。 1．财政资金分配科学依据不足。“头戴三尽帽，拦腰砍一刀”是对这一弊端的最好描述。某部门申请20台电脑，通常的做法是给10台，结果是部门和财政皆大欢喜，实现“双赢”。但财政给不给这10电脑并没有十分充足的理由，审核时，没有把这20台电脑的申请和部门履行职责、已有的电脑数以及使用这批电脑要达到的效果等紧密联系起来。 2．财政工作重点不够突出。“重收入、轻支出、重分配、轻管理”。项目支出后，难以全程有效的跟踪和衡量其绩效大小。 3．部门本位主义严重。没有哪个部门说自己工作不重要的，有限的资金成了部门和财政博弈的“唐僧肉”，财政在很多时候只能搞平均、撒胡椒面。 4．项目管理不规范。“拍脑袋”的结果只能是资金使用效益不高，一方面是有的项目急着用钱却没钱，另一方面是项目占着钱却用不出去。 5．财政支出压力增大。财政收入“雪球”越滚越大，但收支矛盾依然很突出。广州市辖区一县级某市2003年一般预算收入3亿元左右，当时该县级市财政局长向广州市借钱周转，称如果财政收入达到10亿元，就不需广州市支持了。2007年，该县级市一般预算收入约10亿元，却仍然感觉“入不敷出”。 上述财政体系的弊端与公共财政是不相容的。老百姓需要的政府不仅应是廉洁的（这只意味着合规），它还应是廉价的、高效的、透明的和负责任的（这才意味着高效）。在传统财政管理和政府活动中引入绩效理念，从注重资金投入转向注重支出效果，从注重分钱转向注重管理，从注重项目转向注重效益，这在理财观念上是一次革命。绩效评价改革牵住了整个财政改革、政府效能的牛鼻子。 二、改革的具体措施和实施过程 （一）简要历程 2004年，广东省财政厅成立了全国第一个绩效评价管理专门机构——绩效评价处。广州市紧随其后，把财政局统计评价处改设为绩效评价处。 2005年，广州市按照 “先简后繁，先易后难，由点及面”原则，选择“麻雀学校”改造和农村“五通”中“通水、通路”两个基建类项目作为试点，探索开展财政支出项目绩效评价工作。 2006年，广州市领导意图通过评部门绩效大小，解决年初挣着“分钱”，年底突击“花钱”，而资金使用效益又不尽如人意的问题。为此，市财政局制定了《广州市政府部门财政支出绩效评价办法（试行）》，三次征求部门意见，并选择了部分单位进行模拟测算验证。广州市政府也召开了两次常务会议（12届71、87次）。最终，选择了市政府直属48个部门作为试点，探索开展部门财政支出绩效评价工作。但遇到的困难重重，评价方法、评价指标、相关专家、操作经验等，都使得部门财政支出绩效评价最终结果迟迟难以出笼。 2007年，广州市财政局长履新伊始，即要求财政支出绩效评价对象由部门转向项目，并从预算处调一名副处长（财政学博士）加强此项工作。与此同时，市人大常委会在对2006年的决算意见中，破天荒地没有用“官话”表述自己的意见。针对支出进度慢的问题，市人大常委会明确提出要采取绩效评价，加快支出进度。2007年，广州市全面推行了市直单位对市级财政2006年及跨年度安排500万元以上的支出项目自我绩效评价工作（即“自评”）。在参照以往经验和省的做法基础上，按照以市直单位自评为主、财政部门组织重点评价为辅的模式，积极推动绩效评价改革，探索建立以绩效评价结果为导向的预算管理新机制。 2008年，广州市财政支出绩效评价改革，向制度化、规范化迈进。一是及早印发自评通知，组织全市近600多个项目单位及区、县级市财政部门绩效评价培训，有效延长了自评时间，规范了评价周期。二是增加自评项目筛选环节，提前研究、细化评价指标，重新修订、完善自评表、初审表和专家评审表，建立规范的工作程序。三是抓好建章立制工作，印发了《广州市财政支出项目绩效评价试行办法》。四是按要求向市人大常委会做年度绩效专题报告——这是全国第一个向同级人大报告政府绩效情况的专题报告