公共政策执行的遵从收益与成本视角_省略_村公共产品政策在三个村的执行为例_朱光喜2010.pdfVIP

公共政策执行的遵从收益与成本视角 —— 以一项农村公共产品政策在三个村的执行为例 朱光喜 朱燕 摘 要：公共政策的目标群体是公共政策执行的重要环节，其成员对公共政策遵从与否的 行动策略直接决定着公共政策的执行成败。而一项农村公共产品政策在三个村的执行过程表 明，目标群体成员遵从与否的行动策略取决于其对公共政策遵从收益和遵从成本的权衡，包 括是否存在遵从净收益、遵从净收益是否最大化以及遵从净收益最大化时的遵从收益与遵从 成本在横向上的比较上是否公平三个递进的层次。随着我国社会由总体性社会向分化性社会 转型，目标群体成员之间的利益差别逐渐扩大，不同目标群体成员在同一项公共政策中的遵 从收益和遵从成本情况也越来越呈现多样化，这对公共政策的执行提出了挑战。因此，要提 高公共政策的执行水平，就需要提高公共政策对不同目标群体成员利益的整合和协调功能， 尽可能地增加目标群体成员的遵从收益，减少其遵从成本，并努力实行科学民主的公共决策 机制。 关键词：公共政策执行；遵从收益；遵从成本 一、问题的提出 早在 1887 年，威尔逊（Woodrow Wilson ）在公共行政学的开山之作《行政学研究》一文 中就深刻指出：“执行一部宪法要比制定一部宪法困难得多”[1] 。其言下之意就是包括宪法在 内的公共政策的执行不是一个简单的政府治理问题，与制定公共政策相比，执行公共政策会 面临更多的困境。 最开始专门研究公共政策执行问题的是美国学者普雷斯曼（Pressman ）和威尔达夫斯基 （Wildavsky ）。他们在《执行：联邦政府的期望在奥克兰市的破灭》（How Great Expectation in Washington Are Dashed in Oakland ）一书中以案例跟踪的形式系统地考察了美国“伟大社会改 革”计划项目之一的“奥克兰计划”以失败告终的原因，并在此基础上提出要使政策科学成 为行动的科学而不仅仅是理论的科学，就必须重视公共政策执行问题，不仅要重视公共政策 执行本身，而且应当在公共政策执行和公共政策制定之间建立密切的联系[2] 。普雷斯曼和威尔 达夫斯基的研究引发了一些西方学者对公共政策执行的关注和兴趣。 从 20 世纪 70 年代到 80 年代中期，西方学者从不同角度对公共政策执行问题进行了颇具 开创性的研究。这一时期的公共政策执行研究根据其研究的视角和特点被划分为“向前推进 [3]，也被称为“自 策略”（Forward Mapping ）和“向后推进策略”（Backward Mapping ）两种类型 1134 [4] 上而下途径”（Top-Down Approach ）和“自下而上途径”（Bottom-Up Approach ） 或者“第一 代研究”和“第二代研究”[5] 。第一代研究是指 1973 年至 20 世纪 70 年代末期的公共政策执 行研究，开创者是普雷斯曼和威尔达夫斯基。第一代研究的基本特点是采取自上而下的视角 和理性主义模式（rationalistic model ），首先表明决策者的意图或目的，然后把为实现目标的执 行者行为按各个阶段具体化，并把在最后阶段出现的结果与决策者原来的意图做比较分析， 将明确的政策指示、确定的行政责任看作是公共政策有效执行的主要决定因素。这种研究方 [6] 法所重视的是靠近“政策之源泉”的决策者的能力和影响，以及以此为基础的等级组织关系 。 第二代研究是指 20 世纪 70 年代末至 80 年代中期的公共政策执行研究，开创者是李普斯基 Lipsky ）。第二代研究的基本特点是采取自下而上的视角和后理性主义模式（post-rationalistic （ model ），以基层行政组织