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上海房地产业“十一五”发展规划前瞻性研究 －“十一五”完善上海住房保障体系研究 上海市房产经济学会课题组 当前，住房保障已经成为住房供应中的核心问题。同全国的情况一样，住房市场体系的加速发展使得我市的住房问题已由普遍的住房短缺变为中低收入家庭的住房困难，城镇居民的住房保障问题日益突出，完善住房保障体系是“十一五”期间上海房地产业的一项重要工作。 1 住房的特性与住房问题的产生 住房具有商品和社会保障品的双重属性。住房商品化包括三层涵义：一是把住房作为商品，按商品经济规律组织生产和经营；二是职工通过市场交易取得住房消费品；三是把住房再生产过程纳入市场经济大循环之中，由市场机制调节住房资源的合理配置，以取得最佳经济效益。住房的商品化是市场经济的必然要求，它是针对计划经济体制下住房的商品性被扭曲而提出来的。我国原有的住房实物分配福利制，跳过货币分配的环节，排斥住房的市场交换，直接对职工无偿分配实物住房，从根本上背离了市场经济规律。 而住房的社会保障性指对低收人者提供帮助和救济，使其获得基本的住房保障。对住房实行保障性分配，基本理由有两点：（1）住房是人类生活最基本的需要，是人们的栖息场所，任何人任何家庭都必须居住在住宅中；（2）住房是价值量大、价格昂贵的耐用消费品，在把住房作为商品由市场规则来调节的基本体制下，低收人阶层和一些有特殊困难的家庭是不可能获得必须的住宅消费。因此应当由政府出面提供保障性住房，采取低息贷款、房租补贴、廉价房等措施，帮助低收人者满足基本的住房需求。住房的社会保障性实质上是对低收人者住房方面的救济。住房的商品性并不排斥住房的社会保障性，而是在发挥市场配置住房资源的基础性作用的前提下，体现政府对收入分配的宏观调控职能，对低收人者提供保障性住房。 住房问题，对所有国家来讲，都是一个重大的社会经济问题。一般所说的住房问题，从住房的空间分布和聚集形态来看，主要指大中城市的住房问题；从住房的供应对象和需求主体来看，主要是指中低收入阶层和其他弱势群体（如老年人、残疾人、难民等）的住房问题；而从住房问题的发展过程来看，一般先是住房的数量短缺，然后是住房的质量提高。在市场经济体制国家中，住房问题的核心往往表现在互相矛盾的两个方面：住房的价格过高，住户的支付能力不足。 住房问题产生的根本原因，是城市化和工业化的加速发展。由于工业和人口在城市高度集中，产生了对城市土地和住房供应的巨大需求，推动土地价格和住房价格上涨，超越了中低收入和最低收入居民家庭的住房支付能力。从历史上看，在不少国家的工业化加速时期，大批低收入居民由于无力支付城市住房费用，拥挤在城市边缘地带，形成了大量的贫民窟。在这些地区，住房问题、贫困问题、犯罪问题、社会规范和社会道德约束力下降等社会问题交织在一起，形成了一系列严重的城市问题，既危害着城镇居民的健康和生活质量，也影响着整个城市社会的稳定。4.5平方米，同时，大部分房屋为私人所有，房地产市场不规范，投机现象很普遍。 新中国成立后，尽管政府或大中型国有企业以“新村”等方式兴建了一些住宅，但国家的重点是发展重工业，住房问题长期得不到重视，再加上国家在城镇基本上废除了住房私人所有制，实行低租金的福利住房制度，特别是“文革”十年，住房建设基本停滞。到了七十年代末八十年代初，我国的住房问题变得更为严峻：住房短缺极为严重，住房投资严重不足，租金过低，存量住房缺乏维修，质量低下。 从七十年代末开始，我国开始进行有计划、有步骤的住房制度改革，迄今已有二十多年，已基本废除了原先的低租金、无偿分配的福利性住房制度，逐步建立了以市场化、货币化为特征的住房新体制。但随着住房市场体系的加速发展，我国的住房问题已由普遍的住房短缺变为中低收入家庭的住房困难，城镇居民的住房保障问题日益突出。 住房保障制度是国家通过行政手段低收入家庭提供适当住房的一项制度。帮助居民家庭购房帮助居民租房购房支持方式包括各国普遍采取的对居民家庭购（建）住房投资人减税和政策性金融支持的方式。租房支持方式特指对符合条件的住房承租人发放房租补贴的方式一些国家在特殊时期实施过租金控制、公布可比租金水平和保护租户权益等做法。大部分市场经济体制国家，三种住房保障的方式是同时并存的，只是在不同的历史阶段侧重点有所不同而已。住房供应支持方式包括政府建造公房和鼓励非盈利机构建造低成本住房，向符合条件的居民家庭出售或出租；以英国、新加坡政府设立专门机构、提供营运资金、直接建造公房，和法国、瑞典、德国、日本主要依靠政府提供长期和优惠利率贷款（或贷款利息补偿）等财政优惠措施，鼓励非盈利机构建房为代表。住房支持方式“十五”期间上海住房保障体系现状及效果评价7平方米，收入线的认定标准根据民政低保标准的调整而调整。上海市政府于2003年启动了连续3年、每年建设300万平方米中低价商品住房的三年