武汉市两规衔接的探索和思考.PDFVIP

武汉市 “两规”衔接的探索和思考 · 汪 云 【摘要】文章从解析城乡规划和土地利用规划“两规”衔接的法理基础、异同比较、各自的局限性等方 面入手，探讨了在当前城镇化急速发展期，加强城乡规划管理，加强 “两规”衔接的必要性。并通过武汉市 近几年在“两规”衔接工作中的具体实践和探索，针对武汉市 “两规”衔接工作在操作层面的实际困难，提 出了促进“两规”有效衔接的思考和建议。 【关键词】武汉；两规；衔接 城镇化急速发展期，国家对集约节约用地、严格保护耕地的力度不断加大，《城乡规划法》 的施行，进一步加强了城乡规划管理，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，也标志着中 国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体的规划时代。在此背景下， 城乡规划和土地利用规划 “两规”衔接的要求日渐突出。 在近几年的实践和探索中，武汉市在 “两规”衔接方面作了一些积极的尝试和探索，也 期望通过不断地剖析和总结，探寻一条真正可持续发展的“两规”协调之路。 1. 基本认识 1.1 “两规”的基本概念 城乡规划是城市社会、经济和环境等各项事业发展在空间上的反映，是为在城市发展中 维持公共生活的空间秩序而作出的空间安排，重点统筹安排各种资源和要素，旨在构建最符 合城乡发展需求的空间格局，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段。 土地利用规划则是以耕地保护为核心，对一定区域内的土地利用进行的总体安排，重点 确定土地利用指标，如耕地保护、建设用地、耕地占用量、土地整理等，并相应向下级行政 单元分解和分配。 1.2 “两规”衔接的法理基础 《城乡规划法》、《土地管理法》均明确规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与 土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利 1 用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。 《国务院关于促进节约集约用地的通知》也明确指出，各类与土地利用相关的规划要与 土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度 用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。 应该说，从国家法律和政策层面上看，城乡规划管理与国土管理共同涉及到城乡空间的 管理，空间规划对资源要素的配置均是实现国民经济和社会发展总体目标的物质空间载体， 两者具有充分衔接的法理基础。 1.3 “两规”的异同比较 从规划目标和本质属性上看，城乡规划与土地利用规划均为物质空间规划，具有共同的 空间管理与空间统筹目标。“两规”的规划目标均是促进经济社会又好又快发展，以科学发展 观为指导，探索 “集约、节约”的城乡可持续发展之路。“两规”既要确保国民经济和社会发 展的总体目标，也要确保基本农田保护的总量指标，同时还要保证城镇发展的空间形态与结 构的合理性和完整性。涉及到空间管理上，“城规”和 “土规”的本质属性也决定了 “两规” 均以合理用地、节约用地为核心。 但同时，我们也应看到，“城规”和“土规”在出发点、工作核心、主要任务、侧重点、 规划对象等方面也具有明显的差异性。“城规”的出发点是各类资源在空间上的统筹安排，其 核心是空间资源的可持续发展。城规以城市或区域为对象，强调的是为达到城乡经济和社会 发展的阶段性目标而进行的调控过程。而“土规”的出发点是保护耕地、保证粮食生产，其 核心是 “以供定需”的用地指标控制，以行政区域内的全部土地，主要是农业区为规划对象， 侧重于用地总量的指标控制。 1.4 “两规”各自的局限性 从“两规”的规划编制模式和关注的侧重点来看，“城规”和 “土规”在某种意义上说均 存在一定的局限性。 城乡规划依据人均用地指标来确定城乡建设用地规模，这种对“量”的控制模式取决于 对人口规模预测的科学性与准确性，由此推导出来的建设用地规模不能不说存在一定程度的 主观性，不利于规划应对未来发展的不确定性，也不利于通过价格杠杆来调节土地资源和资 本资源的空间配置。同时，城乡规划管理部门具备其专业上的技术和管理实力，这一点毋庸 置疑，但其对于城乡空间在操作实施层面的调控，尤其在综合作用的发挥上却往往受到较大 的制约。 而 “土规”的局限性主要表现在：土地利用规划以耕地保护为主要约束条件，自上而下、