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国家治理进程中的政府公信力及其提升路径研究　　——基于公共权力视角的考察2016年02月26日 08:12 来源：《学习论坛》(郑州)2015年第8期作者：钱再见作者简介：钱再见，社会学博士，南京师范大学国家治理与政府创新研究中心主任，教授、博士生导师，南京师范大学强化培养学院院长，江苏 210023　　标题注释：[基金项目]本文为2013年国家社会科学基金项目“公共权力运行公开化路径研究”(13BZZ032)的阶段性成果　　考察国家治理进程中的政府公信力，公共权力不仅是一个视角，而且是一个关键变量。国家治理体系实质上就是国家公共权力的配置与构成，而国家治理能力则是公共权力配置公共资源以达成公共目标、实现公共利益的程度。治理的要义就是通过分权、放权、授权、赋权等途径打破政府对公共权力的垄断，促成国家的权力向社会回归，进而以合作、协商和伙伴关系，实现公共利益的最大化。但是，公共权力悖论阻碍了国家治理进程中合法性、民主性、透明性和责任性的实现，导致政府公信力危机。只有合理配置公共权力，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，形成科学有效的权力制约和协调机制，理顺政府与多元主体的合作、协商和伙伴关系，创造公共价值，实现公共利益，才是不断提升政府公信力的根本之策和现实路径。　　一、国家治理进程中的政府公信力及其与公共权力的关系　　治理并不是一个新概念，它的出现已有数百年历史。英语中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁文或古希腊语中的“引领掌舵”(steering)一词，原意是控制、引导和操纵，与government的含义交叉。治理实质上就是在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式，即确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序等。但是正如让-彼埃尔·戈丹(Jean-Pierre Gaudin)所说的，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。一百多年来的政府变革历程，其角色变迁基本上是从“必要的恶”(necessary evil)、“大政府”(big government)、“最小限度国家”(minimal state)再向今天新治理视域中的合作政府(“Joined-Up Government”，JUG)或协作型政府(Collaborative Government)演变发展的，这一变革的基本逻辑就是政府公共权力向社会的回归，其目标就是要实现善治，而善治的过程就是一个还政于民的过程。正如格里·斯托克(Gerry Stoker)所认为的，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。新治理(善治)的特征是从监督到合同外包，从集权到分权，从政府再分配到政府规制，从公共服务的管理到根据市场原则的管理，从政府的指导到政府与私营部门的合作。因此，国家治理进程中的政府公信力就是指政府基于公共权力而协同不同主体实施国家治理、提供公共服务、实现公平正义并赢得公众信任的能力。　　首先，政府公信力的基础源于政府公共权力的合法性。政府公共权力的合法性既包括其权力来源的合法性，也包括其权力行为的合法性。在国家治理中，这种合法性主要是指政府运用公共权力达成公共目标、实现公共利益的能力。在现代民主政治条件下，公共权力的民主取向要求政府必须以公民的同意和支持为合法性依据，这意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿。对政府而言，其公共权力的基础是公众的认同，这是获取统治合法性的前提条件。如果公信力丧失，公众对政府不再认同，政府也就面临着合法性危机。而公共权力的垄断与膨胀则加重了合法性危机。公共权力以维护公共利益为宗旨，公共权力要获得合法性，就必须履行其宗旨，并在合理的政治秩序下，依靠公共治理的过程和结果来为自己作辩护。政府公信力与公共权力、政治权威是平行共生的机制，它们互相促进，为政府的存在和运行提供合法性。其次，政府公信力的生成受制于政府公共权力的多中心性。国家治理就是一种民主治理，强调参与性和多中心性。治理是一个比政府管理范围更广的术语，政府、私人部门可以在服务功能上进行任意的替代。在实际中，莱斯·麦特卡佛(Les Metcalfe)和苏·理查兹(Sue Richards)就把公共管理定义为“通过其他组织解决问题”，并且强调其实治理是关于网络管理的。作为自组织网络的治理之所以是对政府管理能力的挑战，是因为网络具有自主性，并且抵制了政府的控制。在此背景下，政府公信体系的构建不仅是政府本身的事，更是政府、公民和各种民间组织在政治、社会和市场等各领域的不同力量通过互惠、习俗、强制等博弈活动形成的。因此，在政府公信