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公共政策视角下的城市规划编制实施机制 ——以省域城镇体系规划为例 王婷琳 【摘要】公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。 在公共领域，城市规划是具有公共政策性质的，二者在现实基础、哲学基础、政治特性、决策理论、系统 性方面具有一致性和相似性。结合我国目前的城市规划制定，参考政策过程理论模型，将城市规划制定过 程定义为以下 7 个阶段：问题确认、议程建立、方案设计、规划决策、规划实施、评估监督、修改完结。 从公共政策视角研究省域城镇体系规划的编制实施过程，需要回答三个基本问题：一是省域城镇体系规划 做了什么，二是为什么编制省域城镇体系规划，三是省域城镇体系规划有什么效果。当前省域城镇体系规 划实施存在规划内容的政策性不强和实施手段还不健全等问题，建议通过建立重大建设项目选址管理机制、 以近期行动为抓手推动规划落实等来完善省域城镇体系规划实施机制。 【关键词】公共政策；规划实施；省域城镇体系 1．公共政策及其实施机制 1.1 公共政策 公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准 则。公共利益概念是界定公共政策必要性的主要界限，是把握公共政策目标性的主要依据。 公共政策的作用主要有导向、管制、调控、分配四个方面1。①导向功能：公共政策作为规 范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，包括行为的引导和观念的引导。 ②管制功能：为避免影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约 束和管制功能。通常可以采取积极性管制和消极性管制达到这一目标。③调控功能：是指政 府运用政策手段对生活中出现的利益冲突进行调节和控制。常常表现出其特有的倾斜性。④ 分配功能：对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。政策的利益分配功能对社会的 1谢明.公共政策导论（修订版）[M].北京:中国人民大学出版社,2009 良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。分配中强调社会公正原则。 城市规划是政府的重要公共政策2 ，规划向政策转型，可以发挥政策的导向、管制、调 控、分配功能，从而更好地引导城市社会的发展、管理和调控土地及空间资源、保障公共利 益的实现。 1.2 政策实施机制 实施机制是实施的程序和过程，西方对于公共政策实施机制的研究是比较充分且丰富 的，代表著作有萨巴蒂尔所主持编著的《政策过程理论》。书中总结构建了一个“概念图系 （Conceptual map ）以便指导人们在总体上了解任何集体行动的主要阶段”，并且命名了随后 称作的“决策过程”（the decision process ）的七个阶段:情报、提议、规定、合法化、应用、 终止和评估。在国内，有一部分学者将其称为政策过程的研究途径或“范式”3、政策过程 模型等等。 我国的政策过程理论经历了由无到有、由隐性到显性、由被动的受影响的自发性到主动 研究的自觉性、由概念引进到逐步阐释再到探索创新的发展过程。总的来说，在分析框架的 选择上多受到西方影响，但已然渐渐认识到了政策过程理论的本土化问题，并总结出政策过 程理论模型 （如图1）。 图1 政策过程理论模型 来源：谢明.公共政策导论（修订版）[M].中国人民大学出版社.2009 2李东泉.蓝志勇,论公共政策导向的城市规划与管理[J],中国行政管理,2009.05 3 陈振明主编.公共政策分析[M]. 北京:中国人民大学出版社,2009 2.基于公共政策的规划制定实施过程分析 在公共领域，城市规划是具有公共政策性质的，二者在现实基础、哲学基础、政治特性、 主体构成、环境特征、决策理论、系统性方面具有一致性和相似性4 。这些相似和相同之处， 使得规划和公共政策可以采取比较一致的基础理论和方法工具，这一方面使得基础研究可以 在相同的平台上进行，另外一方面也可以使公共政策的工具性得以最大的发挥，将成熟理论 应用城市规划的研究中。 结合我国目前的城市规划制定，参考政策过程理论模型，将城市规划制定过程定义为以 下7 个阶段：问题确认、议程建立、方案设计、规划决策、规划实施、评估监督、修改完结。 修 问题确认 问题确认 修 改