国民政府战时外交决策机制初探-南京师范大学图书馆电子阅览室.pdfVIP

国民政府战时外交决策机制初探 张连红 　　抗战期间, 国民政府外交政策的演变是政局走向的关键。近年 来, 学术界对国民政府战时外交政策和战时中外关系的研究正逐 渐深入, 但对战时外交决策的权力结构、决策中枢的地位与作用及 决策程序与模式却少有文章涉猎。本文试图对这一问题作一初步 探索, 不当之处, 敬请专家批评指正。 一、战时外交决策的权力结构 　　战前, 掌控外交决策的权力机构是国民党中央政治会议及其 内部的外交专门委员会。抗战爆发后, 为了适应战争的需要, 国民 党中常会决定暂停中政会, 另设国防最高会议, 统筹抗 日救亡大 局。于是, 国防最高会议成了“战时最高政治指导机关”, 外交决策 大权相应转移到国防最高会议, 原中政会内部的外交专门委员会 便成了国防最高会议的内部组织, 它“虽然照常开会, 但只限于讨 ① 论发表意见, 并不审议具体事实问题, 成了一种辩论团体”。显 然, 其参与外交决策的权力明显削弱, 而重要的外交政策的讨论和 决定则大都是在国防最高会议常务会议中进行, 原来中政会外交 ① 陈之迈: 《改善外交行政意见》, 重庆《外交研究》第 1 卷第 3、4 合期, 1939 年 7 月。 1·32 · ① 专门委员会的主任委员也只能作为列席者之一参加。 　　1939 年 1 月, 国防最高会议改组为国防最高委员会, 成为战 时最高权力机构, 有直接指挥国民政府五院、军事委员会及所属各 部会的权力。该委员会设委员长 1 人, 由蒋介石担任, 委员若干人, 其中由委员长指定 11 人为常务委员, 一般情况下外交部长为常委 之一。原国防最高会议和原中政会所属的各专门委员会均由国防 最高委员会承袭, 根据规定, “对于外交事项其属于专门性质而须 特别研究者, 仍由外交专门委员会研究审议, 其关于政策决定者, ② 则大多径由国防最高委员会直接办理”。抗战期间, 国防最高委 员会特别是其常务委员会是掌握外交决策的最高权力机构, 每周 均要举行一次常委会, 对一周的重大政治、经济、外交问题进行讨 论并作出决策。 　　但是, 由于处在战争时期, 军事成为百政之首, 因此, 国民政府 所辖的军事委员会的权力得以迅速膨胀。抗战初期, 国民党中常会 议决以军事委员会为最高统帅部, 行使陆海空三军最高统帅权, 并 对于党政统一指挥。1937 年 8 月, 军委会实行改组扩充, 下辖六部 三会, 原国民政府的要员都转到该会任职, 因此, 1937 年底国民政 府迁往武汉前, 军委会实际上成为战时政府, 许多重大外交决策都 由军委会委员长作出。1939 年初国防最高委员会成立后, 军委会 隶属其下并归其直接指挥。但军委会的权力包括外交决策权并未 因此而受到削弱。而且在这之后, 国防最高委员会中的外交专门委 员会的职能几乎全为军委会中的侍从室、参事室和国际问题研究 所等机构所取代, 外交专门委员会形同虚设, 加上抗战期间, 重大 外交决策很少在国防最高委员会的正式会议上决定, 而更多的是 在蒋介石以军委会委员长身份召集的各种非正式的小型会议中议 决, 因此, 军委会实际上成为外交决策的核心机构。 ① 《王世杰 日记》, 1938 年 2 月 23 日, 台湾中研院近代史所 1990 年版。 ② 陈体强: 《中国外交行政》, 商务印书馆 1943 年版, 第 132 页。 1·33 · 　　起初, 军委会辅助蒋介石进行外交决策的下属机构是蒋介石 的侍从室第二处。战前侍从室设两处五组, 抗战爆发后增设第三 ① 处, 其中第二处第五组主管外交, 与外交部对 口。 第二处处长陈