页岩气开发的风险探讨-中国矿业联合会.PDF

页岩气开发的风险探讨 栾政明 房立阳 页岩气作为一种清洁、高效的能源资源，伴随着其在美国的重大 突破，立刻成为全球油气勘探开发的新亮点，同样，在我国，页岩气 也成为了矿业投资的热点领域。 2011 年12 月3 日，国土资源部已 发布《新发现矿种公告》（2011 年第30 号），将页岩气作为独立矿种， 实行一级管理。于5 月17 日发布的《页岩气探矿权投标意向公告》 明确了页岩气探矿权投标主体的资格，门槛大大放宽。6 月5 日，国 土资源部和中华全国工商业联合会联合发布的《国土资源部全国工商 联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》（国土 资发〔2012〕100 号）明确鼓励和支持民营资本参与和作为主体进入 页岩气等非常规油气勘查开发领域，更是吸引了国内大量民营资本的 眼球，这也是民营资本第一次能够进入油气勘查开发领域。9 月10 日正式发布了第二次招标的招标公告。 页岩气作为一种新型能源，在储量和开发前景上拥有诸多优势， 但是页岩气投资作为一个财富宝藏的同时，也存在着自身固有的风险, 本文就尝试对这一领域可能存在的风险进行初步探讨。 一、法律风险； （一）矿权重叠：我国目前的矿权管理法律体系中，对于不同种矿物 的矿权空间上重叠的问题并没有明确的解决，实际操作中，如果同一 区域在不同深度埋藏了不同的矿物，那么矿权冲突就会成为矿权所有 人不能回避的一个问题。目前国内解决矿权重叠主要是以协调程度较 低的协议互不干扰与一方退出模式为主。很多时候并不能达到共同开 发、资源利用最大化的目的。 目前划定的页岩气勘查开发区块中，其中很大一部分都与中石 油、中石化的常规油气区域重叠，重叠部分的矿权如何设置？现行的 矿业法律规定中，并没有对矿权重叠这一大问题给出一个完整的行为 规范，地方政府和企业往往只能够通过协商的形式寻求解决的途径， 甚至出现了利用政府权力强制要求另一方退出的情况。这一点为页岩 气勘探与开发的顺利进行埋下了隐患。 同样属于非常规天然气，煤层气的开发制度或许可以为页岩气提 供参考。煤层气的矿权重叠对象主要是煤炭，这种情况下，现行法律 的规定是煤层气拥有相对优先的开发地位，在国土部《关于加强煤炭 和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发〔2007〕96 号） 中，规定了“先采气后采煤”的原则，具体规定如下： （十一）新设立的煤炭探矿权、采矿权不得进入国家公告的特定煤层 气勘查、开采区域。 （十二）各省级国土资源管理部门要按照本通知及有关法律法规的要 求，迅速组织对本辖区内煤层气探矿权进行一次全面检查，并于今年 7 月底前将检查情况向国土资源部报告。未达到最低勘查投入的，由 国土资源部依法缩减勘查区块面积或不予延续。情节严重的，依法吊 销勘查许可证。 （十三）本通知下发前已取得煤炭、煤层气探矿权或采矿权的矿业权 人，应按本通知要求做好以下工作： 1.已依法取得煤炭或煤层气勘查许可证的探矿权人，应对勘查区 块范围内的煤层气或煤炭资源进行综合勘查、评价，提交煤层气和煤 炭综合勘查报告，并按有关程序进行储量评审（估）、备案。 2.已依法取得煤炭采矿许可证的采矿权人，在本矿区范围内以地 面抽采方式开采煤层气的，应依法补办煤层气采矿许可证；进行井下 煤层气回收利用的，不再另行办理煤层气采矿许可证，但应切实采取 措施，不断提高煤层气回收利用水平。 （十四）在本通知下发前，煤炭、煤层气企业已经以协议方式，在相 同区块范围分别持煤炭、煤层气勘查许可证或采矿许可证进行煤炭、 煤层气勘查开采的，双方应严格遵守协议，加强合作，实现煤炭、煤 层气资源的综合勘查、评价和回收利用。 （十五）在本通知下发前，煤炭和煤层气探矿权、采矿权发生重叠且 未签订协议的，由双方协商开展合作或签订安全生产协议，按照 “先 采气，后采煤”的原则，对煤炭、煤层气进行综合勘查、开采。本通 知下发后6 个月内，双方无法签订合作协议的，国土资源管理部门按 照有关规定和勘查开采实物工作量已投入等情况进行调解。同意调解 的，扣除重叠部分的区块，并由当事人一方对被扣除区块一方已投入 部分进行补偿。调解不成的，由国土资源管理部门依据《国务院办公 厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国 办发〔2006〕108 号）精神，按照采煤采气一体化、采气采煤相互兼 顾的原则，支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查开采煤 层气资源。” 上述两