浅析农业行政处罚自由裁量权正确应用与控制对策.docVIP

浅析农业行政处罚自由裁量权及其应用和控制 丁举高 内容摘要：行政自由裁量权是行政权的重要组成部分，它的存在和正确行使是农业行政执法中不可或缺的。近年来随着农业行政执法的不断加强2003年《农业法》修订后截至2011年底，%。2009年至2011年农业部在全国实施农业综合执法规范化建设项目，执法人员的办案水平和办案质量都有了明显的提高，但是由于农村社会环境的复杂性和特殊性,使得农业行政执法事务量大面广、情况复杂、变化很快，且专业技术性很强。因此，仍不可避免地存在诸如执法违法，滥用行政自由裁量权等问题鉴于行政自由裁量权在农业行政执法中的广泛运用，以及它对行政相对人(特别是广大农民)权利义务的重大影响，不当行使的危害有助于加强农业依法行政,最终实现依法治农的战略目标。 自由裁量权 应用与控制 2003年《农业法》修订后截至2011年底， %。而全国各地的农业综合执法主要是对行政处罚权的综合。现阶段加强对农业综合执法理论的研究，对提高农业综合执法的效率和水平，规范农业综合执法行为，深入推进农业综合执法建设有着十分重要的意义。本文笔者试图根据多年基层农业综合执法实践，阐述农业行政处罚自由裁量权，进而分析农业行政处罚自由裁量权不当行使的危害 （一）行政自由裁量权的概念 何谓行政自由裁量权？目前法学界还存在争议，没有明确的概念。美国行政法学者戴维斯教授（K.C.Davis）将自由裁量权理解为“只要对公共权力的有效限制不足以排除权力行使者进行判断和自由作出选择的可能性，就存在着自由裁量权。” [1]美国布莱克法律词典将其定义为：“在特定的情况下，依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力”。行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为：“行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式，构成裁量。法律没有为同一事实要件只设定一种法律后果，而是授权行政机关自行确定法律后果，例如设定两个或两个以上的选择，或者赋予其特定的处理幅度。” [2] 英国著名法官霍尔斯伯勋爵指出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使”。自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取和行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内”。 [3] 从以上各种表述中不难看出，虽然表述的形式不一致，但他们对自由裁量权的理解并不存在实质上的分歧。笔者认为，所谓行政自由裁量权是指行政主体所享有的，在法律规定的范围内可以根据具体情况依合法目的和自己意志，自行选择最为合适的行为方式及其内容的一种权力。它是现代行政权的核心，是一种真正的和实质的行政权力。农业行政处罚自由裁量权是指农业行政机关及其所委托的执法组织和法律、法规授权的组织在实施农业行政处罚时在法定的权限、范围、幅度之内，按照农业法律法规规定和农业行政执法人员对违法事实的认定，依据法定程序作出裁决的一种权力。及其所委托的执法组织和法律、法规授权的组织[4]不能够机械地将其他行政机关对自由裁量权的制度和理念移植到农业行政综合执法活动中。 其次是从事执法的人员构成不同。其他行政机关从事执法活动的人员基本都是公务员，或参照公务员管理，专门从事执法任务。而全国县级农业部门虽然基本建立了农业综合执法队伍，但绝大多数是临时机构。即使经编办正式成立了机构，也属事业性质。执法人员基本都从农业部门内部事业编制人员中选调，且流动性较大。这些人员原来从事技术推广和生产指导工作，从事执法工作与原工作差别较大，需从头学起，他们对法律的理解和运用，特别在行政处罚自由裁量权的使用上，与其他行政部门执法人员存在较大差异。 再次是适用的法律规范不同。各部门法的立法目的和宗旨是不一致的，农业行政机关运用自由裁量权时首先应考虑合乎本部门法的立法精神，其次才是他部门法理念。 最后执法相对人不同。与工商、质监行政管理相对人庞杂的特点相比，农业执法的相对人数量和规模都是非常有限的，大多是农资产品经营个体户和农产品生产、经营企业。据不完全统计，笔者所在县为农业县，人口45万，种子经营企业1家，肥料生产企业4家，农资经营者不超过190家。目前农资市场经营门槛比较低，从业人员绝大多数来自农村，文化素质和专业技术水平良莠不齐。如果不考虑实际情况，进行区别对待，一棍子打死，不利于农资市场稳定，不利于农资产品供用，也不利于农村社会稳定。 （三）农业行政处罚自由裁量权存在的必要性 在谈农业行政处罚自由裁量权必要性之前，先谈谈行政自由裁量权的必要性。因为农业行政处罚自由裁量权存在既具有行政自由裁量权存在的普遍必要性，也要其自身存在的