司法院释字第七四二号解释协同意见书.PDFVIP

司法院釋字第七四二號解釋 協同意見書 許宗力 大法官 提出 早期我國行政訴訟制度不備，行政行為限制或侵害 人民 權益時 ，人民僅得 針對行政處分向行政法院提起訴訟 。而對 於主管機關就都市計畫所作 之變更 ，行政法院則認 為非屬對 特定人所為之行政處分，故 人民不得對之提起行政訴訟，此 經本院釋字第一四八號解釋認定與憲法尚無牴觸。該號解釋 之聲請人提起再審遭駁回後，再度聲請本院解釋，本院基於 憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨，旋即以「主管機 關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一 定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分 之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不 當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救 1 濟」，從行政處分合目的性之角度 ，認定都市計畫之變更， 仍有可能構成行政處分，從而准許人民提起行政爭訟以資 救 濟，作成釋字第一五六號解釋以補充釋字第一四八號解釋。 此後，歷經近四十年，多數意見於本件解釋再 次以憲法 保障人民訴願及訴訟權之意旨，對釋字第一五六號解釋理由 書所稱「 ……都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定 五年定期通盤檢討所作必要之變更……，並非直接限制一定 區域內人民之權益或增加其負擔 ……」而不得對之提起訴願 1 參見許宗力，行政處分，輯於翁岳生編，行政法，上冊，2006 年 10 月，3 版，第475 頁以下。 1 及行政訴訟之部分 ，作成補充解釋，認「都市計畫擬定計畫 機關依規定所作 定期通盤檢討……，屬法規性質，並非行政 處分，惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可 得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟 之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救 濟」，對於影響人民權益深遠之都市計畫制度，再度剖析具 法規性質之都市計畫的內容，萃取其中可能具行政處分特徵 的部分內容 ，容許人民於特定要件下提起救濟，凸顯本院貫 徹憲法保障人民基本權利之決心，以四十年邁出雖遲卻不惑 的第一步，本席敬表贊同。 惟本件解釋多數意見繼而邁出第二步，對於都市計畫之 訂定 （含定期通盤檢討之變更，下同），縱未涉及具體直接 限制人民權益或增加負擔，立法者仍應增訂相關規定，使人 民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者， 提起訴訟，以為救濟，甚而 ，多數意見進一步諭示 ，立法者 倘未於二年期限內完成立法 ，即可準用訴願法及行政訴訟法 有關違法行政處分之救濟規定。此一步可謂登天，不僅將立 法義務提升至憲法要求層次，並再度指示立法不及之具體作 法，本院解釋雖非無前例，然依據憲法要求立法者創設法律 制度，若無堅實憲法論據，恐招造法非議。多數意見雖以「都 市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限 制……，影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往 難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完 整之保障，於其財產權因都市計畫 而受有侵害時，得及時提 起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都 2 市計畫時，遵守法律規範……」，擬予憲法高度之說理，惟 本席仍感不足，爰提出協同意見書如后。 一、抽象法規範審查與都市計畫之特殊性 本件解釋多數意見有鑑於現行都市計畫與訴訟制度下， 都市計畫 一方面僅得於具體行政處分作成後，始得提起撤銷 訴訟，二方面其內容可能業臻特定、具體，實際上已與行政 處分無異，遂認定「為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、 完整之保障」，立法者應有「立法義務」使性質上屬法規之都 市計畫受法院審查，以符憲法誡命。惟立法者創設直接針對 法規審查的訴訟類型，究屬憲法誡命，抑或單純立法政策之 選擇， 涉及各國對抽象法規範審查制度之不同設計，以及都 市計畫制度於各國實踐態樣之差異。 （一）抽象法規範之審查權 於一般審判權及憲法審判權劃分下，原則上