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产业结构转型升级与职业教育财政体制改革  刘明兴 （北京大学中国教育财政科学研究所 教授）   2014 年 5 月 2 日，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发 〔2014 〕19 号，以下简称《决定》），全面部署加快发展现代职业教育。《决定》 明确了今后一个时期加快发展现代职业教育的指导思想、基本原则、目标任务和 政策措施，提出“到 2020 年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔 接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水 平的现代职业教育体系”。《决定》指出，加快发展现代职业教育，是党中央、国 务院做出的重大战略部署，对于深入实施创新驱动发展战略，创造更大人才红利， 加快转方式、调结构、促升级具有十分重要的意义。进而，《决定》围绕完善经 费稳定投入机制、健全社会力量投入的激励政策、加强基础能力建设、完善资助 政策体系等几个方面，更加全面地提出了提升现代职业教育经费保障水平的政策 架构。  与《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002 〕16 号）、 《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005 〕35 号）相比，《决定》更 加突出了发展现代职业教育与产业结构转型升级之间的战略关系。围绕中央的政 策精神，本报告首先将根据国内外经济发展的历史经验，简明地讨论产业结构变 迁与职业教育财政体制之间的互动关系。这有助于我们更加清晰地辨识，在我国 当前推动经济提质增效升级的过程中所面临的突出问题，以及职业教育财政体制 改革的适宜路径。其次，本报告将着重讨论在当前形势下，我国民办职业教育的 发展瓶颈及其财政政策的支持方式。  一、产业结构变迁对于职业教育财政体制的影响  所谓职业教育财政体制是指，各级政府财政、企业、教育机构和受教育者之 1    间通过一定的成本分担机制，来为职业教育体系的运转筹资。从公共财政的投入 机制角度出发，职业教育财政的政策工具大致包含了四方面的主要内容：一是通 过助学和奖学金体系，或者通过管制学校收费水平的办法，来降低受教育者的就 学成本；二是采取生均拨款或者更为复杂的绩效拨款模式，保障学校的正常开支； 三是采取专项资金的方式，重点支持部分学校的发展，包括基建、设备购置、师 资建设等等；四是采取财政资金奖补或者税收减免的方式，支持企业对于职业教 育的投入。  尽管从表面上看，职业教育财政体制的政策架构显得并不繁复，但在世界各 国经济发展的过程中，职业教育体系的运转及其资金筹措的体制安排却呈现出多 样性的特征。在不同国家的不同时期，教育成本在各级财政、企业、教育机构和 受教育者之间的具体分担机制各异。造成职业教育财政体制国际多样性的原因大 致可以分成经济和政治两方面：首先，伴随着产业结构的升级，不同特性的技能 对于教育机构和受教育者的成本收益率在不断地发生着变化，而教育财政体制的 调整必须要与之相适应，才能真正起到推动产业结构升级的作用；其次，形成企 业、受教育者、教育机构与政府之间利益分配框架的政治机制在国家之间存在较 大差异。例如，在相似的经济发展阶段，企业行业协会的强弱程度差异会显著地 影响职业教育体制的诸多特征。  下文中，我们将重点从经济因素的层面，讨论产业结构升级对于职业教育财 政体制的影响。尽管单纯依靠经济因素的解释力，并不足以理解世界各国的实践 差异，但是如果由于一些政治性的原因而偏离市场经济本身的规律，则必然会扭 曲职业教育财政体制与产业结构升级之间的关系。实际上，许多发达国家的职业 教育财政体制存在诸多弊病，并非完全可取。更加准确地把握市场经济自身的规 律，有利于我们能够分清国际经验中的优缺利弊，做到取长补短，而不是照搬照 抄。  1. 职业教育体系的两种培养模式  在农业国工业化的初期，对于大量的中小企业，工人的技能培训主要依赖传 统的学徒制来完成，而不是正规的职业教育体系。当工业化从起飞开始进入持续 增长的时期，制造业企业的规模迅速膨胀，区域性的产业集群不断涌现。在这种 情况下，正规的职业教育体系就会逐步建立起来，为主导产业培养大批量的高素