城镇化进程中农村土地流转的政策分析-宏观经济研究院.pdf

2015年第3期 城镇化进程中农村土地 流转的政策分析 王 恒 内容提要 农村土地的流转直接受到政策的 城乡二元社会结构在户籍制度上的体现。推进 影响，在不同的历史发展阶段，我国对农村土地流 城镇化进程，就必须涉及到农村土地流转的处 ② 转持有不同的政策。改革开放前，受当时特定的历 理。 目前，我国土地制度对农民在转移户口过 史环境的影响，采取了与计划经济体制相适应的、 程中涉及有关土地流转问题的处理已滞后于城 只强调土地保障功能的单一制立法政策。改革开 镇化发展的需要，集中表现为农民土地财产权 放以来，我国农村土地立法逐渐引入了市场机制， 难以得到有效保护，无法利用市场规律获得“入 在强调土地保障功能的同时，开始遵循和利用市 城”所需要的资本。造成滞后的原因是多方面 场规律来解决农村土地流转问题，从而实现了由 的，其中有关土地制度立法政策是一项重要的 单一制政策向双层制政策的转变。在城镇化进程 内因。探寻土地立法政策，揭示其自身的演变轨 中，特别是十八届三中全会以来，我国在处理农村 迹，为下一步我国农村土地流转改革理清思路， 土地流转问题上进行了大胆创新，形成了全面深 对加快城镇化进程无疑具有重要意义。 化改革时期我国土地流转的新政策。坚持和完善 农村土地流转问题一直是我国制定土地立 新双层制政策，对加快我国城镇化进程具有重要 法的一个焦点。在不同的历史时期，国家对土地 意义。 流转的态度并不相同；不同的土地流转态度通 关键词 农村土地 城镇化 单一制 双层 过土地立法政策得以体现出来。如果以土地立 制 法的视角看待土地流转问题，就可以发现国家 对土地流转采取了两类不同的政策：单一制政 城镇化是工业发展的必然结果，是人类社 策和双层制政策。其中，双层制政策随着社会主 会发展的客观趋势，是一个国家现代化的重要 义市场经济的发展和国家推行城镇化建设的需 标志。联合国2010年预测，到2050年全世界 要，在对待农村土地流转问题上表现出了不同 68.7%的人口将生活在城市，城市人口将增至 的政策取向，由此有了老双层制和新双层制的 62.9亿。改革开放以来（1978—2013年），我国城 政策差异。 市数量从 193个增加到658个，建制镇数量从 2173个增加到20113个；同期的城镇常住人口 一、单一制政策 从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到 ① 53.7%，年均提高1.02个百分点。 城镇化是一 新中国成立以来，我国农村土地制度大致 项复杂的系统工程，其直观表现就是农业人口 经历了土地归农民所有、农民自主经营（1949— 向城镇人口转移。农业人口和城镇人口是我国 1952年），土地归集体所有、集体垄断经营 70 2015年第3期 （1953—1978年），土地归集体所有、家庭承包经 正是充分利用了农村土地的保障功能，拒 营（1978年至今）三个阶段。新中国成立之初，由 绝和排斥农村土地的流转，在当时的历史条件 于要尽快按照马克思主义的基本原理实现社会 下的确发挥了积极作用：稳定农村便是稳定整 主义革命，出于建立起社会主义制度的需要，国 个社会。国家通过征收、征用等方式使用农村土 家采取了“一化三改造”的过渡路线，逐步确立 地，节省了政府财政支出，积累了大量的资金， 了农村土地集体所有制。为适应国家进行工业 这对我国进行的工业化建设、改善基础设施