行政法视角下的公务员权利救济研究.pdfVIP

行政法视角下的公务员权利救济研究 朱青 （湖南大学，湖南省、长沙市，410082） 摘要：现行的公务员权利救济制度体系中，我国公务员的权利纠纷向来在行政机关内部加以解决，而把公 务员权利救济的法定途径排除在外。这种现象一方面是受传统特别权力关系理论的影响，另一方面又随着 该理论的不断修正得以不断改善，并且可以看到我国现有的行政救济渠道存在着很多不利于公务员权利保 障的问题，而构建公务员权利救济的司法救济途径是解决公务员权利救济问题的根本所在。因此，本文将 以行政法为分析视角，对我国公务员权利救济的现状及问题加以思考，提出一些完善对策。 关键词：公务员权利救济；传统特别权力关系理论；行政救济；司法救济； 中图分类号：C93 文献标识码：B 一、问题的提出 公务员权利救济是指公务员基于公务员身份依法享有的权利受到侵害后，依法向特定机 关寻求救济，具体是指特定机关对公务员受侵害行为进行纠正以及对被侵害权利进行补救的 各种方式和措施。而所谓的“公务员权利”，主要包括两个层次，即宪法层面上的基本权利 和公务员法所规定的权利。大多数情况下，这两个层次的权利是协调一致的，但由于公务员 [1] 的特殊身份和地位，不得不有限度地限制公务员的宪法所规定的基本权利 。如法国曾经在 [2] 一定程度上限制公务员的言论自由，并在一定时期内认为公务员罢工是违法的 。因此，公 务员主要是以公务员法所规定的权利义务作为行为准则。 从我国《公务员法》的内容上可推断，公务员寻求权利救济的原因是行政机关所作出的 处理决定，同时依据第90条、第93条、第100条等详细规定可知，公务员对涉及本人的处理 决定不服的，可向原处理机关提请复核；或向同级公务员主管部门或行政监察机关提出申诉； 针对行政机关及机关领导对公务员的侵权行为，则可以向上级行政机关或行政监察机关提出 控告。针对行政机关所作出的处理决定确有错误的可以提起行政赔偿。而按照我国《行政复 议法》和 《行政诉讼法》的规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定、命令 不服的不能提起行政复议或行政诉讼。可见，目前我国公务员权利纠纷的主要解决途径就是 提出复核、申诉、控告等内部救济 （或称行政救济）方式，却无法诉诸于司法程序，也无法 接受外部监督，使得行政机关滋生权力滥用和腐败，势必有损公务员的合法权利。 二、对我国公务员权利救济现状及问题的思考 （一）基于理论方面的思考 一般来说，理论上我国将行政法律关系区分为内部法律关系和外部法律关系。所谓内部 法律关系，是指双方当事人均属国家行政系统的行政法律关系，这种关系反映了国家的自身 1 - - 管理。实际上，对内外部行政法律关系进行区分的实质目的就是强调对内部行政法律关系要 进行特别的管制和约束。而在我国典型的内部行政法律关系即公务员与行政机关之间的关 系，就该受到这种特别的约束。正如前面所述，公务员就行政机关对其惩戒、任免等人事处 分或其他人事处理行为不服的，只能通过行政机关内部的申诉和控告途径来获得救济，不得 申请行政复议，也不得提起行政诉讼。这显然大大限制了公务员权利救济的效果。可见，在 我国内部行政法律关系中，公务员被视为行政机关的从属，他们的权利完全被吸附在行政隶 属关系中。然而，这样的制度设计有着深层的原因，即受特别权力关系理论的影响。 特别权力关系理论最早由19世纪德国著名的公法学家Paul Laband建立理论之雏形，由 Otto Mayer集其大成，树立了完整的理论体系。特别权力关系适用于四种情形:公法上的勤 务关系，营造物的利用关系，公共社团关系和特别监督关系。而公法上的勤务关系即公务员