中国土地执法摇摆现象及其解释.PDFVIP

中 国土 地 执 法 摇 摆 现 象 及 其 解 释 何 艳 玲 内容提要：中国土地执法实践呈现 “摇摆现 象”，即有时执法有效，有 时执法失 灵。执法摇摆现象的发生，并非完全 因为法律不完备或者土地执法部 门能力有限， 还在于中国集中体制下的 “嵌入式执法”。在 中国国家体 系中，土地执法部 门被嵌 入在集中体制及其建构的中心工作 中。在 中心工作完成过程 中，土地执法部 门真正 完成的并非其职能 目标 ，而是集 中体制 目标。不同中心工作的建构 ，导致土地执法 效果可能有效也可能失灵，呈现 出摇摆不定的执法效果。集中体制本身的分化，即 中央和各级地方政府 目标重点的不 同，也使得土地执法效果更不可预期 。 关键词：土地执法 执法摇摆 嵌入式执法 土地违法与执法摇摆 随着中国经济的快速发展 ，土地要素对经济增长的贡献 13益显著 ，加强土地的法治化 管理 ，也因此成为实现 国民经济持续健康发展的重要保障。但是，目前各地土地违法现象 都非常严重。近年来 ，国家开始三令五 申打击违法用地，并不断加大查处力度。2003年， 国务院统一部署 ，在全 国范围内开展土地市场秩序 的治理整顿工作 。2004年 12月 24 日， 国务院发布 《关于深化改革严格土地管理的决定》，指出要着重解决有法不依、执法不严、 违法不究和滥用行政权力侵犯农 民合法权益的问题 ，并公开查处了一批大案要案 。2006年 ， 国土资源部 、监察部按照国务院的统一部署，建立并正式实施国家土地督察制度。即便如 此，乱用土地、滥 占耕地现象依然屡禁不止，土地违法问题依然严重。2009年全国国土资 源部门共立案土地违法案件 41662起 ，涉及土地面积31850．47公顷，其中耕地 14181．54 中山大学中国公共管理研究中心教授。 本文受国家社科重大招标项 目13ZD041、教育部文科重点研究基地项 目10JJD630016、广东省文科重点研究基 地项 目10JDXM8100l、广东省教育厅重大攻关项 目11ZGXM63001、中山大学中央高校基本科研业务费以及985三 期、教育部新世纪优秀人才计划资助。感谢周雪光 、刘世定、周飞舟、黄晓春 、陈那波等老师 的意见和评论。感 谢崔志梅 、张雪帆、郑文强等同学在资料收集和具体观点方面的贡献。 · 61 · 法学研究 2013年第6期 公顷，与2001年同比分别上升20．35％和 39．43％。对 2010年全国土地使用情况进行的检 查发现 ，全国违法违规使用土地已经超过48000公顷，其中耕地达 18000公顷。[1]土地违 法现象为什么会如此严重?学术界对此 已经有不少关注 ，现有解释主要有以下三种 。 解释一：法律不完备论。皮斯托和许成钢认为 ，转型国家 “法律的不完备”使执法过 程充满了不确定性。面对法律供给机制的障碍，执法部门只能通过具体执法过程 中的学习 和调整，来弥合制度缺15，实现法律效果的改进。但这也为执法者 留下了广泛的 自由裁量 空间，蕴藏着滥用剩余立法权和执法权的可能，[2]进而引发执法不足或执法过度的困境。 解释二：地方政府趋利论。一些学者将关注焦点集中于执法层面。有的认为执法成本 的高昂，使现实中的违法行为不能得到完全执行，由此形成差异化的执法格局 。[3]更多研 究则指向执法行为的主体，即地方政府。研究者认为 ，在 以 目前的财税体制为基础确立的 央地关系格局中，地方政府已成为一个相对独立 、内聚紧密的资源垄断集团，其 “谋利化” 倾向在很大程度上已成为共识。[4]特别是随着分税制改革的推进 ，地方政府从经营企业转 向经营城市，土地的征用和转让也因此成为新的生财之道。[5]“违法对象特殊、地方保护 和行政干预 问题突出”，成为土地执法难 的重要原因。[6] 解释三：选择性执法。戴治勇和杨晓维把国家根据情势需要 “什么时候严格执行哪部 法律 ，采取什么执法手段 ，什么时候放松哪部法律的执行，什么时候严格执行哪个具体的 案