我国公共建设政策规划缺失与改进探讨之研究以-行政院人事行政总处.doc

第一章　緒論 第一節　研究主題 經各機關清查公共空間閒置情形，行政院公共工程委員會表示，全國目前共計有151件的閒置公共空間案件。這些遭到閒置的公共建設大多於民國80至90年間所建，包括停車場設施、文物館、觀光遊憩、社福設施、體育館等15類，其中以停車場佔總數33.55%最多 (邱竹婷、魏朗容、李長晏，2009)。根據《商業周刊》第1136期 (2009年8月31日)的專題報導，截至2008年7月底，蓋好後「完全閒置」的公共設施就有30件，當初總建造經費就花了近46億元。而這些公共建設遭到閒置的理由更是令人難以置信，例如，體委會補助台東縣鹿野鄉公所，花了將近800萬元建的「鹿野鄉立游泳池」，長度竟然只有10公尺；又如內政部補貼高雄縣茄萣鄉公所花了逾1億元建的「茄萣鄉停二立體停車場」，但500公尺處卻已有另一個停車場，這個新停車場根本沒有停車需求；又如原住民委員會補貼屏東縣來義鄉公所花了1,800萬元蓋的「來義鄉原住民文物館」，閒置的理由則是「缺乏文物」。 有關這些遭稱為「蚊子館」閒置公共建設，部分立法委員召開記者會，批評主計處缺乏專業能力，給了中央機關和地方縣市政府建設經費，但編列預算時卻未做好內部控管，導致蚊子館不斷重複發生。立法委員並公布十大蚊子館，指出光是所謂的「十大蚊子館」總經費就高達4,331億元以上 (徐珮君，2009)。論者甚至批評，這種「為鞏固政治權力亂開的支票」，「不跳票比跳票可怕」 (林濁水，2009)。而根據行政院甫通過的「99年度中央政府總預算」，因為政府入不敷出，預算短缺的財源全都要舉債來因應，預計政府舉債將超過4,600億元…若再加上 (莫拉克)風災重建特別預算，政府舉債已逼近5,000億元 (楊少強，2009)。 公共空間的閒置，代表著公共資源的浪費，以及政策規劃與政策執行的失當。公共空間的閒置問題，不單只是某一特定區域的問題，而是普遍見於臺灣各縣市鄉鎮地區中。而閒置公共空間的主管機關包含中央政府與各級地方政府，更代表此一問題並非只存在於特定機關部門，而是各級政府的通病。為此，時任行政院院長謝長廷特別指示行政院公共工程委員會自94年9月起成立跨部會的「活化閒置公共設施專案小組」，透過召開會議與現勘訪查，負責統籌閒置公共空間的活化事宜。 就理論層面而言，從公共政策研究的過程論 (process model)或階段論 (phase model)來看 (例如Anderson, 2003; Dye, 1998; Jones, 1984)，以理論層面探討公共政策的相關議題可以「問題形成」→「政策規劃」→「政策合法化」→「政策執行」→「政策評估」等有順序的過程，做為分析的架構。政策問題不是自然形成的，它是經過政策主體的感應、分析和認知之後才形成，是經過問題、公共問題、而才會邁入政策問題的階段。因此，問題形成也稱為議程設定的工作，為政策規劃工作的前提條件，經由議程設定的程序可以形成政策目標，做為後續規劃、執行和評估的基礎。當政策議題被啟動，政策主體就必須開始推動政策方案的具體規劃，以利政策的進程能夠順利完成，這項工作或進程階段，也就是一般所謂的「政策規劃」。 政策規劃的主要目的是「針對公共議題規劃出可能的解決行動方案」。當政策議題認定之後，必須要經過一系列理性與非理性的政策論證過程，在過程中，各個利害關係人之間會彼此溝通、協商和妥協，最後將政策結論尋求多數合理性的結果形成政策草案或方案，而這也說明選擇政策方案是受限於最初問題認定的方式，唯有成功地做好政策問題認定，接下來的政策規劃才有其存在的必要性。所以，政策規劃必須確定問題、蒐集相關資訊、訂定各種政策的選擇評量標準、權衡各種解決方案的利害關係、討論並決定欲採行的解決方案，最後才評估政策及其執行的結果。 公共政策之規劃與執行有其專業性，然而必須真正瞭解其政經結構與實力的實際運作模式，方能提出適合國情的之有效政策模式與解決之道。以監察院近年所提之糾正案為例，觀其糾正案文中，除了指出有關單位疏失之外，觀其政策錯誤之緣由，有大部分可歸因於政治決策大於專業的決策。台灣常見政策錯誤的病態，乃是政策一開始便制訂錯誤，而後續主事者或承辦人員，便抱持錯了就錯了的心態，而不想去改正，任其腐爛。即使不當公共建設已存在，相關單位，便會以自身利益考量出發，爭取更多的經費，讓其不當公共建設來達到其自身最大的利用價值。本研究擬以監察院所提之糾正案內容，除以政治決策大於專業決策論述進行考量外，更以政策規劃的角度來加以分析。 第二節　研究緣起 隨著社會日趨多元化與民主化，政府治理模式也逐漸由傳統官僚權力模式演進至交易企業模式與社群夥伴模式，政府施政亦必須逐漸走向「顧客導向」的服務型態，因此，在政策規劃過程中，需針對目標顧客 (利害關係人)的需求設計產品 (政策)、推廣、宣導產品 (政策)，以正