《地方财政平衡法》视角下的地方债风险防控.pdfVIP

湖南社会科学2013／6 《地方财政平衡法》视角下的地方债风险防控 口周小付黄圣 摘要：中国财政分权伴随着地方财政纪律的松懈。“持久性市场驱逐机制的失灵”、“第三方惩罚机制的缺位”、“中 央控制在行政管理和法规模式之间的比较”，都证明了地方债法治化的必要。本文从“国民对政府的认知范式”、“地 方政府的建制制度”等方面厘清了中国的地方政府是否可以破产这个问题，在此基础上，确立了“促进性”立法的原 则、“动态一致的”目标工具、“借贷双维度的”惩罚和免责条款。最后进一步分析了地方债法治如何契合于中国的财 政分权结构。 关奠词：地方财政平衡法 地方债 风险防控 中圈分类号：F812．7文献标识码：A文章编号：1009—5675(2013)06--156一04 危机。”走出这一困境必须依赖于法治，法律是公民的公共意 一、中国财政分权改革和地方财政纪律的 志，通过公共债务法律调整地方政府和公民之间的关系，不 不协调 仅规范了地方政府的负债行为，也为地方政府负债行为提供 从各国的财政分权实践来看，地方财政纪律是财政分权 了程序上的合法性。 改革的前提，否则，财政分权改革会伴随着地方政府的债务 政府债务市场的内生性失灵与持久性市场驱逐机制的 危机。1994年，中国开始推进中央和地方政府的财政分权改 缺位。不管是在地方政府可以破产的美国，还是法律限制地 革，在这一过程中，出现了一个不和谐之音，就是没有建立起 方政府破产的中国，“地方政府”不会真正的退出市场。在美 财政分权体制所需要的地方财政平衡纪律，主要原因有以下 国，地方政府通过破产机制获得债务豁免以后，一旦税收恢 两点：一是中国长期重税法、轻财政法，重收入、轻管理。二是 复增长，市场里新的投资人甚至于之前的债权人都会给地方 已有的法律条例不是一个可信的承诺。虽然《预算法》第28 政府提供新的资金融通。这和企业破产不一样，企业破产后， 条规定：“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编 企业法人就死亡了。所以，政府的这种特殊性导致了地方政 制，不列赤字”；另外，《担保法》也规定：“国家机关不得为保 府的债务市场缺少一种“持久性的市场驱逐机制”，这是政府 证人”。但是，预算外赤字和违法担保铺天盖地，地方债离法 这样一个公共部门和债务市场媾和以后产生的内生性市场 治甚远。其中的原因就在于上述的法律条款不是一个可信的 失灵。 承诺，不列赤字的刚性规定具有顺周期性，在经济萧条时期， 财政收支平衡的利益相关者不确定与第三方惩罚机制 会进一步恶化宏观经济环境。 的失灵。市场驱逐机制是一种双方的惩罚机制，它的失灵使 笔者把视线投向了第三方惩罚机制。例如，地方居民的移民、 二、地方债务治理法治化的必要性 担心未来税负增加的地方企业选择撤资等等。这些都是用脚 地方债的法治缺位会导致宪法危机。地方债的法治不仅 投票的第三方惩罚机制。但是，问题是，个人的移民成本和个 关系到债务治理的模式，还关系到公共治理的框架。葛克昌 别企业的撤资成本一般会超过其承担的新增税负。 (1996)指出：“纳税义务人之基本权保障，以及行政与立法、 中央垂直控制地方债的模式需要法规控制。基于中国的 司法权分际，中央与地方权限划分，均因公债之发行，而在宪 单一制国家属性和财政分权的特征，笔者认为，中国的地方 法上处于不安定地位，纷争随时可能爆发……终将步向宪法 债问题应当由中央垂直控制。这一点是毋庸置疑的，但是，中 ·作者简介：周小付，财政部财政科学研究所博士生，北京，100142；