当前不宜将人均用地控制标准提高.docVIP

中国土地勘测规划院 陈 莹 人均用地反映一个城市在单位面积的城市土地上聚集人口并从事各类活动的集聚水平，在一定程度上反映了用地强度的高低，其指标数值的大小受各类城市经济活动如产业类别、居住习惯、城市发展阶段、自然条件等的相互作用与影响，而且随着社会经济发展变化而变化，同时人均用地还受到用地政策的影响。在土地利用总体规划和城市规划中，人均用地是确定城市用地总规模的一项重要参考指标，也常常作为宏观调控城市用地规模的参数。如何节约与集约利用土地是当今一大重要议题，本研究通过对人均用地时空发展变化规律的分析，力图对应用人均用地指标进行城镇用地规模预测提供参考。 一、人均城市建设用地指标的历史变化 随着社会发展变革，人均用地指标含义会发生较大变化。传统计算城市人均用地时人口一般采用城市非农业人口，这与过去计划经济为主，实行严格户籍管理，城市非农人口基本反映城市化水平的社会实际相适应。由于城市非农业人口的统计数据连续齐全，因此关于城市用地的研究中，在进行历史变化分析时，主要应用非农业人口计算的人均用地。 随着改革开放的不断深入，特别是上世纪90年代以来，限制人口流动的一系列政策逐步取消或弱化，人口的地区间迁移加剧，尤其向城市地区集聚明显，城市中流动人口增加很快，在大城市和经济发展迅速的地区流动人口占城市人口的比例不断上升，而且越来越融入城市经济活动当中。在当前城市发展人口呈现多元化的阶段，计算人均用地时若仍采用非农业人口是不准确的，会夸大现状人均用地。若再用非农业人口计算的人均用地进行历史和区域分析会出现混乱。 在进行历史对比分析时，由于现在按户籍统计的非农业人口要比在城市建设用地范围内实际人口小许多，已不能真正反映现实的城市人口，计算出的人均用地比实际要大，会造成人均用地增长的结论。但另一方面，由于经济发展，如人们生活条件改善后居住、公共设施、绿地、基础设施等人均用地均有一定的增长，还有旧城改造、新区建设、开发区的建设等都使城市总的人均用地会呈增长的趋势。占城市实际人口的比例越来越小，使但该因素引起的增长并不是真正的增长，应予以剔除。但我们在分析时两类影响难以剥离，往往分不清造成人均用地变化的真正原因。另一方面，在进行区域对比分析中由于各省的城市以及不同规模城市间流动人口的比例存在很大差异，造成流动人口比例越大的省份和城市若用非农业人口计算的人均用地比实际偏高得越大，不利于对城市土地利用情况的正确判断。因此从上世纪90年代以后，研究城市人均建设用地时人口多采用城市常住人口。 二、人均城市建设用地的时空发展特征 （一）人均城市建设用地的发展变化 应用第五次人口普查数据计算得出2000年全国600多个城市平均人均用地为82平方米/人，远低于按非农业人口计算的人均用地110平方米/人。1995年建设部曾经按城市驻地人口进行统计，设市城市人均用地58m2，建制镇人均用地129 m2。城市人均用地近年有显著增长，反映出人均用地随经济发展、人民生活水平的提高会不断增长。从各省的情况看，城市人均用地普遍比按应用非农业人口得出的人均用地小，说明近年应用非农业人口计算的结果得出城市用地普遍粗放的判断与实际情况有出入，甚至有一定的误导。 （二）人均城市建设用地的区域差异 各省人均用地的差异较为明显，大致划分为以下几个层次。 上海、重庆两市人均用地最小，分别为43 m2和50 m2，反映其用地相当集约，但也不排除是由于建成区统计范围仅为主城区，而人口统计范围更大的原因造成的。因为人口统计是按人口密度大于1500人的标准界定范围，上海和重庆城市发达，在中心城室以外有许多地区符合人口统计为城市的标准，这些地区的人口会被统计在城市人口中，而对于上海、重庆这样的大城市地区建成区的统计标准若仍统计中心城区显然偏小，进而造成人均用地偏小。 其他省份除西藏用地较大为330平方米以外，人均用地范围在60 m2（福建）—133 m2（宁夏）之间。人均大于100 m2以上的省份有内蒙、黑龙江、安徽、甘肃、宁夏、新疆，除安徽以外都是地广人稀的地区；人均在85—100 m2的省份有河北、山西、辽宁、吉林、湖北、广西、四川、青海等省，北方地区多于南方地区；人均在70—85（含）m2的有北京、天津、江苏、浙江、江西、山东、河南、湖南、海南、贵州，一类是经济较为发达或城市密集的地区（北京、天津、江苏、浙江、山东、河南），另一类是南方多山的省份（江西、湖南、贵州、海南）；小于70 m2的有福建、广东、陕西，广东是全国流动人口最多的省，福建是继浙江、江苏之后流动人口较多的省，这两省在经济上与江苏、浙江、山东同是发展较快的地区，但从城市人均用地小于上述地区反映出城市发展中城市公共设施、居住、绿地等对满足外来人口在城市中工作、生活等方面的需求是不足的，城市在今后的发展中应考虑大量流动人口的承载。