社会资本与公共行政之关系.docVIP

社會資本與公共行政之關係 陳恆鈞 淡江大學公共行政學系專任教授 壹 前言 在成熟的民主環境，健全的公民社會對民主的持續發展、強化及鞏固有著深遠的影響。因此，大半國家莫不竭力建立一個能夠容納廣泛公民團體參與的民主體制。多數政治與社會的理論認為，公民團體的參與能夠跨越國家與社會的分歧，培養民主治理所需的技能與知識，更重要的是能夠建立共同利益的共識。然而，這些自明之理並未能解釋公民是否有足夠的意願與能力參與公民活動。 公民意識的培養，固然可以透過公民教育的紮根，促使公民了解本身在國家與社會整體系絡關係中所應進的責任，從而建立主體性。惟深一層思索，吾人可以發現公民權利與義務所持的觀點，深受該國政治背景影響，諸如歷史經驗、政治文化、社會結構以及政治制度等，因而表現出不同程度的參與意願。 從此一角度觀之，在分析公民社會參與情形時，除了研究政治體系與國家機關能力之外，尚須涵蓋社會與文化因素，方能對公民參與以及政治發展之間的動態關係有較完整的解釋。事實上，政策分析運用相關因素解釋政策變遷已有相當時日，成果相當豐碩。本文擬延續其研究途徑，探討社會資本對於公民社會形成以及政策執行的影響。第二節將先說明社會資本意涵，以釐清社會資本的意義與特性。地散詰責是分析社會資本的構成要素。第三節則分別由社會資本對公民社會形成以及政策執行成效，加以說明社會資本的角色扮演。第四節為扼要的檢討。 貳 社會資本的意涵 現今社會科學逐漸重視社會資本的概念以及它解決集體行動困境的功能(Wall et al., 1998)。探究其因，主要是與公民參與的重要性有關。一個多元民主社會，由於知識傳遞迅速加上教育普及，公民參與的情形將日漸增加。本質上，社會資本的累積係源自公民參與特定社會活動，然而，當國家機關依賴此一自願性活動以維持政策運作時，它仍可扮演潛在社會支持的動力來源。簡言之，社會資本蓄積愈多，人民支持政策的程度亦隨之增加(Montgomery, 2000:227)。 由於社會資本可以解釋政策執行的因果關係，因而廣被不同領域學者運用，冀望能夠解決日益增加的社會問題，諸如社會理論與經濟發展、家庭與青少年行為問題、學校教學與教育、民主與治理以及一般的集體行為研究報告(Woolcock, 1998:193-6)。然而，儘管社會資本突破原本的研究疆界，提供了新的解釋與觀點，但由於學者的專業背景以及問題系絡的不同，以致對社會資本的定義不一。是以，欲暸解社會資本的本質，根本之道是釐清「社會資本」的定義及其構成要素。 一、社會資本意義 社會資本就字面意義而言，「資本」係指一項資產(asset)，若加上「社會」兩個字，就隱含著藉由成員的身份而取得的一項資產。不過，由表一所臚列的定義，可明顯看出學者對社會資本的看法不一。本文先將相關的定義作摘要整理，再論述其特性。 表 一 社會資本的定義 作 者 年 代 社會資本定義 W. Baker 1990 社會資本乃是行動者自特定的社會結構中所獲取之資源，並加以運用以追求自身利益；它常隨著行動者關係的改變而發生變化。 M. A. Belliveau, et al 1996 就本質而言，社會資本乃是一種個人的人際網絡以及與菁英所建立的關係。 P. Bourdieu 1986 社會資本是實際與潛在資源的總合，常與一個具有持久性的網絡相連結，其中成員或多或少具有相互認識的關係。 P. Bourdieu L. J. D. Wacquant 1992 社會資本是一種實際或虛擬資源的總合，係由相互認識所產生。 J. Brehm W. Rahm 1997 社會資本是指公民透過合作關係所形成的網絡組織，具有能力協助解決集體行動所產生的問題。 R. Burt 1992 社會資本是藉由與朋友、同儕或一般人接觸之後，取得機會運用其財務資本以及人力資本。 R. Burt 1997 社會資本係指掮客(broker)在網絡中謀取佣金(brokerage)的機會。 J. S. Coleman 1990 社會資本可從功能角度定義之。它並非是一單一實體(entity)，而是由眾多不同實體所組成。它具有兩個共同的特徵：首先，它係由社會結構的部份面向所構成，對個人的活動極有助益。其次，如同其他形式的資本，社會資本具有生產性功能，對特定目標的達成極為重要，一旦缺少此項資本，特定目標將無法達成。 F. Fukuyama 1995 社會資本乃是團體或組織成員為達成共同目標，一起合作打拼的能力。 R. Inglehart 1997 社會資本是一種信任與寬容的文化，主要係由眾多自願性團體(voluntary association)的網絡所組成。 P. Maskell 2000 社會資本係由整個社群透過互動與學習的過程所蓄積而成。 J. Nahapiet S.