权力运行的规则之治_40977.doc

权力运行的规则之治：以执行权上下级监督机制的完善为视角(点击数:82) 【提要】执行权兼具司法权和行政权双重属性，从权力性质及运行规律分析，健全完善上下级法院执行权的监督机制具有重要作用。上下级法院执行权的监督主要包括依申请监督和依职权监督两种类型。实践中，相应的监督程序并不完善。作者分别就上级法院依申请监督、依职权监督、责令限期执行、裁定指定或者提级执行等监督程序的完善提出建议。本文获得2010年上海法院系统学术讨论会优秀论文奖。 引言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”1权力运行的特点决定了掌握权力的人必须受到一定的制约。执行权的内部分权与监督促使执行权的行使更加公开、透明，但法院内部监督难免引起当事人“自己监督自己”的怀疑，以及横向监督存在自身难以解决的地方保护等问题。《民事诉讼法》修改后，上级法院可通过执行异议复议程序直接纠正下级法院违法或不当执行行为，亦增加了对申请执行人提起督促执行申请的救济手段及上级法院督促执行的监督方式，主要体现在责令限期执行、指定执行、提级执行的适用。但是，也要注意充分发挥上级法院执行机构监督与协调作用以及被监督法院执行机构履行职责的积极性，在现有问题的基础上提出合乎权力运行与监督规则及实际的程序、方式、路径。 一、执行权的构造与职权性质决定了执行权上下级监督存在的必要性 民事执行权，是指执行机关应权利人的申请，根据执行依据确认的内容，运用国家强制力，强制义务人履行民事义务以实现权利人的民事权利，以及就发生在执行程序中的有关事项作出裁决的司法强制权。2 (一)我国强制执行权司法配置的合理性 域外强制执行制度的权力配置，主要有两种类型：一是由法院专司型，二是由法院行使裁决权，由行政机关或社会化组织行使实施权。从其运作来看，都是由法院予以主导和监督。这种权力的划分，遵循了三权分立的权力架构，通过三权之间的监督和制约实现执行权的可控性。执行权在我国由谁来行使？笔者认为还是由法院行使较为妥当，一是大部分需要执行的事项出自法院审判，由设置于法院内部的执行机构执行有利于兼顾审执，避免出现职责不清、互相推诿的现象；二是我国已基本建立起较为完善的法院执行机构，从我国执行工作的历史发展来看，由人民法院行使民事执行权已经成为一个传统，也是一个应受重视的因素。3三是改革的适应性与成本控制的考量，而且，民事执行权对法院的重要性远远超过行政机关。根据法的效力与实效的关系理论，民事执行是法院民事裁判效力的重要保证，是司法系统生命线之一。4 (二)上级法院执行监督的权力来源 目前，对执行权性质的理解，主要是在司法权与行政权抑或二者的结合之间论证，并以此作为构建一国执行体制的理论基础。执行权作为与诉讼活动密不可分的强制性权力，自然应当具有司法性或者就是司法权，但是查封、扣押、拍卖、抵债、执行管理等这样一些常态行为，与司法权的裁决性质存在巨大差异。学者提出了多种执行权配置的框架，如设置隶属于司法行政机关的执行机构等。5笔者认为，不能单纯地将执行权归为司法权或行政权。一方面传统意义上的中立性的判断权在执行阶段只具有解决实体和程序争议的功用，在权利的具体实现方面还是要依靠执行权的行政特性来予以落实，包括执行措施的采取，以及为确保执行权的顺畅运行而进行的监督、指导、协调等；另一方面，执行权权力来源是当事人实体法上的请求权，并非仅仅具有追求国家目的的行政机能，其司法属性不能熟视无睹。不管是“司法行政权”还是“行政司法权”，都表明了其作为一种国家强制力的混合属性，因此国家有必要赋予执行机关司法权与行政权的双重属性，以在严格的程序下最大限度保护人民的权益。上级法院执行监督的权力正是来源于执行权的行政属性。 (三)执行权上下级监督的必要性考量 第三个《人民法院五年改革纲要》指出，要“提高执行工作效率，规范人民法院统一的执行工作体制。完善高级人民法院对本辖区内执行工作统一管理、统一协调的工作机制。贯彻审执分立原则，建立执行裁决权和执行实施权分权制约的执行体制”。2000年以后，以高级人民法院为起点，统一管理辖区法院执行工作的新体制逐步建立，执行部门成为法院内部与其他审判庭区别较大的机构，在内部裁决权与实施权得以分立制约的同时，上下级执行部门之间形成了更加顺畅的管理、监督关系，整合了不同级法院之间的执行力量，行政化色彩更浓的执行体制初步建立。 区域经济的竞争性发展造就了中国30年来经济大发展的重要组成部分，但是地方保护主义也经常成为司法权按地域划分产生的一大弊端。近年来，尤其是在执行领域，委托执行案件的办理、被执行人存在多个债权人时执行款项的分配等，规避法律规定只顾地方利益或部门利益的情况并不鲜见。另外，本地行政机关、社会团体等有意无意的干涉也易造成执行法院执行时难以