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中国环境NGO发展法律困境和对策 　　摘要：在公民社会中，NGO即非政府组织在处理公共事务方面是不可或缺的。我国环境NGO发展相对滞后，法律制度的不健全是阻碍其发展的重要原因。这表现为，我国对NGO的设立实行行政审批制，对其发展采取“限制竞争、抑制发展”的政策，相关税收优惠制度不健全，以及配套法律制度不完善等。在当前社会情势下，政府必须适时转变其管制型的NGO政策，通过制定《中华人民共和国非政府组织基本法》和修改相关法律等手段来消除现行法律中的不合理因素，才能充分发挥环境NGO在保护环境方面的积极作用。 关键词：环境非政府组织；现状：法律困境；对策 中图分类号：DF468 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2013）01-0091-05 当前我国正处于社会转型期，公民社会正逐渐生成，政府主体、市场主体和社会主体分化的趋势日渐明显。非政府组织（Non Governmental Organization，简称NGO）作为公民社会的主体，在公共事务方面所扮演的角色越来越引人关注。作为非政府组织的组成部分，环境NGO是以生态环境改善和自然资源保护为目的的非盈利组织，其在我国环保公益事业中发挥的作用越来越大。但是，我国环境NCO在进一步发展的过程中也遭遇了一些法律困境，亟待进行相应的对策研究。 一、中国环境NGO的发展现状 从历史上看，我国环境NGO起步晚、发展还很不充分。直到1978年5月，我国第一个南政府发起成立的环境NGO即中国环境科学学会才宣告成立。1991年4月，我国第一个由民间人士发起成立的环境NGO即辽宁盘锦市黑嘴鸥保护协会成立。20世纪90年代中期，以“自然之友”、“绿家园”、“北京地球村”为代表的一批民间环境NGO相继成立，标志着我国环境NGO的发展进入了一个黄金时期。到2008年10月，我国环境NGO的总数已有3539个。 我国环境NGO虽然近年来发展较快，但存在的问题也比较多。 第一，环境NGO的总量少，规模小。一般来说，西方国家的NGO发展起步较早，规模也比较大。1909年全球仅有176个NGO，到1979年已增加至约3000个，70年代以后更是蓬勃发展。在美国，每100名劳动力中就有7名受雇于NGO，各类NGO的雇员总数达1200万，远超过美联邦和州政府的雇员人数。国际上每万人拥有NGO的数量，法国为110个，日本为97个，中国则仅为2.1个。虽然，到2008年我国环境NGO的总数已达到3539个（含港澳台地区250个），但总量仍然偏少。从规模上看，我国NGO中28.9%的没有专职人员，46.5%的专职人员人数在1-5人之间，59.7%的草根NGO的专职人员人数在1-10人之间。这种状况，大大制约了NC0的活动能力和社会影响力。 第二，环境NGO的官方色彩浓厚，纯民间的少。在我国活跃着的环境NGO可分为四种类型：即官办非政府组织，约占37%；学生环保社团，约占39%；民间草根环保组织，约占14.3%：国际环保组织驻中国机构，约占2.5%。比较来看，官办非政府组织和学生社团占据了76%，它们是由政府直接或间接控制的环保组织：而作为中坚力量的草根环保组织，显然发育程度还不够好。 第三，环境NGO的生存能力差，死亡率高。统计显示，2005年底我国环境NGO总数约为2768个；到2008年底在数量上二虽然增加了771个，但同期却有46个环境NGO消亡。消亡的原因不外有三：一是准入门槛过高，严格的登记制度阻碍了NGO的合法化。二是缺乏资金资助，环境NGO的生存难以为继。目前，只有26%的环境NGO有相对稳定的资金来源，这其中政府发起成立的NGO和学校社团又占78.9%。三是专业人士缺乏，严重制约了环境NGO的社会公信力和作用的发挥。其中，前两个原因都与我国法律制度的不健全有关。 第四，环境NGO发挥作用的方式单一，社会影响力小。目前，我国环境NGO发挥作用的方式主要有三种：一是开展形式多样的宣传教育活动，提升民众的环保意识；二是汇集专家学者进行调研论证，为政府决策和立法建言献策：三是针对具体环境污染案件，身体力行帮助弱势群体维权。但实际上，大多数环境NGO发挥作用的方式只是局限于第一种。所具有的社会影响力也相对较小。 二、中国环境NGO遭遇的法律困境 自1978年以来，随着改革开放的推进我国环境NGO的社会主体地位得到了承认，并获得了一定的发展。但是，我国法律制度的不健全仍然是当前制约环境NGO进一步发展的重要原因，这突出地体现在以下几个方面。 （一）环境NGO的成立实行“审批制”，准入门槛过高 目前。我国规范NGO设立的法规主要有三部：一是1998年10月生效的国务院《社会团体登记管理条例》；二是同月生效的《民办非企业单位登