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城市化进程中保障失地农民权益 的现状和对策研究 钱 菊 兴 农业、农村和农民问题，始终是关系党和国家全局的根本问题。党中央对农业增效、农民增收高度重视，十分关注。在党的方针政策指引下，当前“三农”工作总体上呈现出良好局面。但随着工业化、城市化的快速推进，被征地农民群体迅速扩大，已经成为当前经济社会生活中的一个突出问题。就苏州而言，户籍人口的城市化率正处于加速发展阶段，从1999年的35.8%提高到2003年48.5%，年均增长4个百分点，并且随着政府一系列政策措施的强劲推动，今后五年年均上升幅度有可能超过2个百分点。专家预计，到2007年苏州城镇人口比重将达到60%左右。从近邻的浙江看，城市化也在加速推进，近年来全省被征地农民就达到205万人左右。就全国而言，据不完全统计，约有2400多万农民成为失地农民。失地农民正以一支庞大的队伍出现在全国各地。 在工业化、城市化快速推进的过程中，农村人口向城镇集中，土地等生产要素向工业集聚，经济文化活动以城镇为中心展开，这是不可阻挡的历史潮流，必然带来城乡经济社会的深刻变化。但是在体制转轨、社会转型、利益调整的过程中，如果不能保障好农民利益，特别是不能正确处理好被征地农民利益，就会使工业化难化，城市化难成，社会稳定难保，党群关系紧张。因此，妥善解决失地农民的长远生计和发展问题，在就业和劳动社会保障等方面作出制度性安排成为当前经济社会发展和各级政府施政的重大课题。苏州在这方面作了许多有益的探索，但仍然存在一些急需加强的问题。笔者想从以下几个方面对这个问题作些初步探索。 一、苏州在安置失地农民方面的探索和实践 近年来，苏州市在保障城市化进程中失地农民权益的问题上，指导思想比较明确，对征地农民普遍关注的土地征用补偿、农房拆迁补偿、失地劳动力就业安置、村级集体资产处置等方面，制定了一些相关政策、法规和制度，走在了东部沿海发达地区的前面。 （一）关于土地的征用补偿 土地是农民最基本的生产资料，是农民生活保障的基础和财产权利。保护农民的土地权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。征用、使用农村土地，必须严格依法及时给农民合理补偿。苏州市各地对失地农民的补偿，在上世纪90年代一般都采取一次性“买断”方式，结果是“钞票用光，集体上访”的事屡屡发生。为使农民在土地被征用后长期得益，昆山的做法值得借鉴，具体是：除地面建筑物、附着物和青苗费一次性兑付给农民外，根据农户被征用的土地数量，按“三、六、九”政策进行补贴：即每年每亩责任田补300元，自留地补600元，口粮田补900元，补贴标准每五年调高一次。昆山在苏州开了由“一次性补偿”为“常年补偿”的先河。尽管这一补偿标准是很低的，但毕竟农民可以年年从土地上得益。苏州市政府为了保护农民利益，规范征地补偿标准，在总结各地经验的基础上，于2000年7月出台了《苏州市征用土地暂行办法》，对征地安置补偿定了“三个统一”：一是提高征地补偿水平，统一综合补偿标准。市区平均每亩补5万元左右，最高6万元，县区每亩3万元左右，最高3.6万元。二是对安置的农业人口统一按三个年龄段划分为不同对象，分别给予补偿：(1)女16—35周岁、男16—45周岁为剩余劳动力，市区每人补13000元加5000元医疗门诊费，县区每人补10000元加5000元医疗门诊费。(2)16周岁以下为被抚养人，市区每人补6500元，县区每人补5000元。剩余劳动力和被抚养人的补偿费，在征地时一次性兑付给农户。(3)男45周岁以上、女35周岁以上为保养人员，人均保养费不超过35000元(含5000元医保费)。保养费在征地时统一纳入社保机构，实行社会养老保险。保养人员长期受益，每月可领取保养费，市区每人每月170元(全年2040元)、县区每人每月160元(全年1920元)。三是统一土地补偿费的标准和用途。征地时对农村集体经济组织支付土地补偿费：市区每亩20000元，县区每亩12000元。规定村集体所得的这笔土地补偿费，用于发展生产和安置农民生活。这是对保障农民合法权益的一个推动，较之过去，农民增加了得益。调查表明，苏州多数开发区贯彻落实得比较好，但也有不少地方还没有认真贯彻落实。 在成片开发征用土地的同时，农房拆迁安置补偿，是能否保障农民合法权益的又一重点，也是农民关切的一个重要政策问题。现在被拆的农房，多半是上世纪90年代所建的楼房，不少是别墅式农居，有许多还兼有家庭手工业工场和出租房功能，是农民私有财产重要的组成部分。所以，拆迁不仅带来农民居所的变化，还会直接减少农民的收入。目前，苏州各级对农房拆迁的安置补偿也是比较重视的。2001年苏州市政府以16号令颁发了苏州高新区《房屋拆迁管理暂行办法》，对拆迁程序、拆迁安置和补偿标准都作了具体规定，政策公开透明，规范操作，减少了很多弊端