清末民初警政系统的建立及户政管理.pdf

清末民初警政系统的建立与户政管理 郑发展 (郑州大学近代河南与中国研究中心，河南郑州450001) 摘要：清末新政催生了中国的近代警察制度，现代意义上的户政管理也在实践中逐步成熟。户政管理 作为警察制度的重要职能，在清末民初的历次人口普查和调查中发挥了重要作用，但是由于前期警力不足和 水平低下，户政管理呈现出混乱状态，人口数据的准确程度不高，这一现象到二十世纪三十年代以后才有所 改观。 关键词：清末民初；警政；户政管理 户政管理也称户籍管理、户口管理，是户口管理 保(或称里)三级，县署发给牌长循环册与门牌，牌 机关依照国家颁布的户口管理法规对居户和人口实 长统计填好后通过甲长、保长(里长)交县署，循册 施登记和管理工作的一项基本制度，中国历代都有 由县署留底，环册交甲长保存，门牌由牌长用木牌悬 专门的机构制定法规，编查户15。我国古代没有专 挂各户门前。循册是县署汇报的依据，环册主要由 门维持社会治安、编查户15的机构，军队或地方自治 甲长随时改注。对于省会城市及大型集镇等“五方 组织担负了社会治安的功能，户15统计主要由保甲 杂处之地”，则分段落设立总甲，方法与前大同小 系统来进行。清末西方的社会科学进入中国，西方 异。保甲的其他职能还有稽察奸宄、劝善惩恶、守卫 人口学、统计学为中国的户籍管理注入了新的思想， 乡村。光绪年间，各省设立保甲总局，州县设立保甲 建立现代意义上的人口统计和户籍管理就变得十分 分局，形成专管保甲事务的独立机构。随着清末政 重要和迫切。清末实施新政以后，警察制度发轫，并 局的动荡，保甲体系对户口的管理流于形式，对于社 在宣统年间的人LI普查中崭露头角，进而在清末民 会的作用也是安民不足、扰民有余。 初的户政管理中发挥Et益重要的作用。探讨该时期 在1898年的戊戌变法过程中，出现了近代中国 警政系统的建立以及户政管理的开展，对于今天的 最早类似警察的机构——湖南省保卫局，保卫局把 警政与户政管理工作有着现实的借鉴意义。 清查户籍做为“第一要义”…，制定了《保卫总局清 查户籍章程》等一系列规章制度，虽然随着变法的 失败被裁撤，只存在了三个月，但它是中国近代警察 清末以前，保甲制度是户15统计的唯一渠道，实 制度的萌芽。庚子事变以后，学习西方的管理经验， 际上保甲制度本身就显现着户口统计的结果，清 在全国范围内推行警察制度，日益被清廷提到议事 《户部则例》规定“十户为牌，立牌长，十牌为甲，立 日程并逐步展开。1902年清廷肯定了袁世凯在直 甲长，十甲为保，立保长”，就体现了保甲与户口的 隶办理警政的做法，要求各省督抚按照袁世凯奏定 关系，保甲的职能是维持社会治安，其中的首要职能 章程切实办理地方警政事宜，继而在朝廷成立巡警 是编查户口，这是维持地方治安的首要措施。清代 部，户籍管理也成为警政制度的重要方面。1906年 的户政管理比较有代表性的程序是在乡村设牌、甲、 清廷准备实行预备立宪，对官制进行改革，改巡警部 收稿日期：2012一11—23 作者简介：郑发展，男，历史学博士，郑州大学近代河南与中国研究中心、郑州大学马克思主义学院副教授。 ·53· 万方数据 一 塑垒壁；鲞查垦塑兰堕墨丝丝垄皇墨￡堕鲎墨 为民政部，除将原来巡警部主管的警察事务并人该 查起到了一定的作用。宣统年问，出于议会选举的 部外，将户部、工部等部门的一些职能划归民政部管 需要，依据民政部《调查户15章程》，清政府进行了 理，