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土地财政:本质、形成机理和转型之路 　　摘 要：土地财政从表象看是一个财政问题，但通过从土地相关制度变迁的角度来切入分析表明：土地相关的制度供给与制度目标的矛盾是土地财政产生的内在原因。土地财政为工业化、城市化的推进提供了财政支持，有一定积极意义。但它的核心问题在于耕地资源流失、城市化质量低、地方政府角色错位及收入不可持续并蕴含了极大的财政金融风险。土地财政转型是一个长期的过程，需要以土地制度的改革为首，以相关的财税政策为匹配，使地方政府以可持续的“以地生财”机制促进经济社会发展。 关键词：土地财政；土地制度；财税制度；转型 中图分类号：F301.22 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2013）01-0067-06 作者简介：曹飞，厦门大学经济学系博士研究生 （福建 厦门 361005） 2000年以来，随着我国土地市场的建立完善和房地产市场的高速发展，地方政府的土地出让金、房地产开发税费等迅速占到了地方财政预算收入的相当大的部分，地方政府财政支出对这部分收入有着不同程度的强烈依赖。由于其主要依靠征用并出让农地而又属于政府的预算外收入，土地财政是对其的形象说法。随着土地财政规模的扩大反带来了诸多经济社会问题：如优质耕地锐减；征地拆迁纠纷不断；城市建设用地粗放利用；房价高企等。这些问题与土地财政有必然联系么？土地财政又是如何产生的？这些问题需要从相关制度的变迁和制度供给的视角来分析土地财政的形成机理，同时分析土地财政的积极效应及其核心问题，最后结合分析提出地方政府可持续发展型“以地生财”模式的政策安排。 一 、 土地财政本质、演进过程与规模结构分析 （一）土地财政构成与本质 土地财政指地方政府在经济发展过程中通过各种政策手段“以地生财”获得包括预算内和预算外的各种收入。主要方式有：通过县级以上人民政府或同级国土部门将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用权人向地方政府支付地价款的行为，即土地出让金，土地出让金的本质是地租，它体现的是土地所有者与土地使用者之间的经济关系；通过优惠政策低价出让工业用地进行招商引资而后分享投资增加带来的税收增长①，还包括直接以房地产为课税对象（国有土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税）的5种税和房地产开发经营过程中的6种间接税，税收本质是国家为满足公共需求，按照法定标准强制无偿性参与国民收入分配的一种形式。通过我国房地产收费项目获得财政收入，收费项目总体来讲分为三类：项目性收费、管理费及手续费、各种工本费等，我国房地产相关收费100多种，收费的本质是市场经济中对提供劳动或者服务的一种有偿性对等性补偿；此外，通过土地储备中心、政府融资平台和土地开发区为载体获得的土地抵押融资的收入也成为地方政府财政支出的重要来源娄成武：《地方政府土地财政公共治理变革研究》，《当代财经》2011年第10期；唐在富：《土地财政基本理论研究》，《经济经纬》2012年第2期。，但土地抵押贷款本质上是一种政府负债，与土地出让金、税收和房地产收费有本质的不同，是广义上的土地财政。 （二）土地财政产生演进过程 1988年宪法修改是土地市场化利用的起点，1998年《土地管理法》修订是土地市场充分发展的开始，也是土地出让金规模形成增长的开始。房地产税收则始终是地方财政的一个组成部分，房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地增值税、契税分别于1951年、1987年、1988年、1994年、1997年开征，可以看到土地出让金的产生时间要晚于房地产税收，土地出让金伴随着土地市场的出现发展而产生。房地产收费则产生于1978年改革开放后为了解决地方财政困难而产生的一种特殊财政制度供给。土地融资平台贷款主要是为基础设施建设融资，最早产生于1994年的分税制改革，1997年亚洲金融危机后，融资平台迅速推广，伴随着2008年“四万亿计划”，土地融资平台呈现井喷式发展。 （三）土地财政收入规模与结构分析 1.土地出让金规模大且增长速度高。除去土地财政中的土地抵押贷款，土地出让收入是我国土地财政收入的最重要的部分。随着我国土地市场的建立完善以及房地产市场的快速发展，我国土地出让金收入大幅增长。统计显示，2001年至2003年，全国土地出让金总共为9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年已接近6000亿元。2009年高达1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，甚至占80%以上，均显示出过高的依赖度。2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，而2011年全国出让国有建设用地面积33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元《2011中国国土资源公报》。。同