大城耕地利用要以国土空间服务为导向-中国国土资源经济研究院.pdfVIP

大城市耕地利用要以国土空间服务为导向 1，21 1,2 3 1，2 汤怀志 ，郧文聚 ，关小克 ，梁梦茵 （1.国土资源部土地整治中心，北京 100035；2.国土资源部土地整治重点实验室，北 京 100035；3.郑州轻工业学院，河南 郑州 450002） 摘要：我国城市发展中耕地保护与城市建设、生态建设的冲突现象十分普遍，主要问题在于 传统耕地管理“以用定地”，对现有耕地不加区别的划定空间界限、实行统一化的利用标准 和管理措施。而人们需要耕地不是需要耕地本身，而是需要耕地为人类所提供的服务，需要 回归“以宜定地”的本质进行耕地管理，选择、开发、改造更适宜土地，并将不适宜长期稳 定耕作的土地调整为生态用地、建设用地。建议树立基于土地功能并与人类利益所关联的国 土空间服务观，并针对我国城市耕地的五大核心服务包括特色农产品生产、特殊生态涵养、 科技创新和创意农业、开敞式景观农园、农耕文化传承及城市名片，拓展城市耕地的内涵和 范围，加强城市耕地的管理与整治。 关键词：土地利用；国土空间服务；城市耕地利用；耕地服务定位 中图分类号：F301.2；F062.1 文献标识码：C 文章编号：1672-6995（2015）05-0011-03 近 10 年来，我国大城市数量快速增加，几乎所有城市在发展过程中都遇到耕地保护与 城市建设、生态建设的冲突问题，违规、违法用地的现象时有发生，给地方政府和国土资源 部门造成了巨大压力，且趋势越来越严重，迫切需要理顺城市与周边耕地关系，实施更加有 效的管理。在深化自然资源管理体制、自然资源统一管理的大环境下，国土资源部门应正视 空间管理缺陷。本文尝试从人与耕地的本质关系出发，针对大城市耕地利用问题，从国土空 间服务角度分析耕地的服务、区位、质量之间的关系，以期为国土空间资源的利用、整治、 管理提供一种新思路。 1 耕地所提供的服务是人的本质需求 [1] 人们需要耕地不是需要耕地本身，而是需要耕地为人类所提供的服务 ，以生产服务为 1收稿日期：2015‐01‐27；修回日期：2015‐03‐04  基金项目：北京市科委咨询课题（Z14110800314008 ）；国土资源部土地整治重点实验室青年开放课题 （2015KLLCR‐KF06）  作者简介：汤怀志（1984‐），男，湖北省武汉市人，国土资源部土地整治中心高级工程师，管理学博士， 主要研究方向为土地规划。  1 主。决定耕地服务水平的最重要两个因素 [2-4]一是耕地区位，二是耕地自身的品质，其相互 关系如图 1所示。耕地区位是耕地所处环境，决定了耕地的种植制度，也反映耕地与周边土 地包括与城市之间的关系；耕地品质是耕地的理化特征、生物特征。两者共同决定了耕地服 务水平的界限，其他影响因素诸如投入水平、耕作方式等都受到这条界限的约束。长久以来， 人们就是按照这种“以宜定地”的方式进行耕地管理，不断选择、开发、改造更适宜生产的 土地，也包括将不适宜长期稳定耕作的土地调整为建设用地、生态用地。 图 1 耕地国土空间服务的两个影响因素 耕地的服务水平不是一成不变的，会因为耕地区位条件、耕地品质因素的改变而发生变 化。耕地区位会随着城市的发展扩张而不断改变，农户则依据可能产生的效益不断调整耕地 的经营方式；耕地品质也会因为土地整治等工程改造得到不断改善，或是因为污染、过度利 用、灾害等人为、自然原因造成耕地品质下降。显然，耕地的生产服务水平会发生变化，一 些自然品质好、交通条件优越、基础设施完备的耕地其生产能力会得到提升。 除了耕地生产服务水平的变化，对于临近城市的耕地而言，更为重要的变化是耕地提供 服务的数量的增加。由于城市人口的集聚和人们需求的多样化，耕地除了提供粮食生产服务 以外，还可以提供休闲、文化、景观、气候调节、尘滞等生活、生态服务[5]。耕地的主导服 务也有可能发生