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城市和城镇化:自工业化后视角反思 　　摘 要：对城市的理解是城镇化路径选择的认识基础。以土地所有制形式为基础划分城乡、实行“人随地转”的转型方式，已经受到了农村工业化和城镇化实践的挑战。在集体土地上推进城镇化是低经济成本和社会矛盾的路径选择。需要对城市和城镇化做出新的解释，淡化“重镇轻村”的偏向、 扭转“迁村并点”的路线、改变“人随地转”的模式。 关键词：城市；城镇化；集体土地 中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1674-4144（2013）-06-23（4） 1 城市是城镇化路径选择的认识基础 城市和城镇化作为历史必然现象的进步意义毋庸置疑。人们对于城镇化的路径选择是一种对趋势认识的反映。这个反映的连接点就是对于城市的理解。在不同的历史时期，人们对于城市有着不同的认识。历史进程不断进步，人们的认识需要不断进步，对于城市和城镇化的认识也不能止步不前。尤其是在我国那些人均GDP超过1万美元的地区已经亲历过一个较为完整的工业化、城市化过程之后，对于这一过程经验教训总结所得到的理解，不同于尚未有过此类经验之前所做的种种推导或猜测和对他人经验的了解。因此，对处于发展改革实践前哨和理论前沿的地区“用脚跑出的”经验教训，即以“工业化后的视角”的探索，应引起注意。 “城市”和“城镇化”的用语在我国已经历过几十年讨论，专家和成果汗牛充栋。以对城市和城镇化的认识为指导，在迄今为止近20年的城镇化历程中，既取得了令世界瞩目的进展与成就， 又出现了诸多显著的矛盾和冲突。所以近年来又出现了“新型城镇化”的概念。从逻辑上说，以“摸着石头过河”的发展改革遇到问题和矛盾难以避免，但是如果出现了长期难于克服的突出矛盾，就不能不引起学界的反思了。中共十八大以后，不少学者把新型城镇化应注意解决的矛盾归结为因“土地的城镇化”快于“人口的城镇化”而导致农民问题更加尖锐。如果这个结论成立的话，那么就需要深刻地反思城镇化中的人-地关系。其中尤为重要的是城镇化中“人转”与“地转”之间关系的制度和政策。这就不能不涉及到前期对于城市和城镇化的认识。如果对城市的认识出现了误导，那么城镇化的路径就有可能出现偏差。 2 问题的确定：城乡界定与土地制度 从国家对“城市”具有权威性的定义（有关定义主要体现在宪法、城市规划、统计等制度性条文或解释中）可以确切地看出，我国的城市至少具有以下几个明显的特点：第一，城镇是行政区称谓的后缀带有“市”和“镇”的地方，没有“市、镇”后缀的一般不被列入城市，因此，一个村庄即使再发达一般也不会纳入城市的系列；第二，城市是有行政层级的，下级“市、镇”隶属于上级“市”，上级“市”下面往往套着“城镇”和“乡村”两类聚居点形态，因此，对城市的表述有些情况下是狭指这类行政区的市区部分，有的情况下是泛指包含市区和郊区或农村的整个市域范围——这是某些所谓新城规划中出现的情况；第三，城市是基于国有土地，集体土地上一般不是城市而是农村（或郊区），所以，集体土地上的行政区划建制往往不是城镇的而是农村的。从上述认识基点出发，在过去很长一个时期内，往往把在国有土地上、带有“市”和“镇”后缀的行政设置单元纳入城市的范围，把不具有这些特点的行政设置单元纳入农村的范围。据此可以认为，中国的城乡划分实质上是以国家宪法所规定的两种土地公有制形式为根基的。 作为对宪法条文含义的引申，历来就有“城市建立在国有土地上”和“农村建立在集体土地上”的惯性思维和各种做法；延伸下去，也就有所谓“城市不能建立在集体土地上”的推论；这种思维，又反过来制约着各种政策措施的制定。以城乡两种不同的土地所有制性质为基础，将国家和集体两种所有制性质土地上生活的居民从户籍上划分为非农业户与农业户两大类，并按照不同大类的身份属性，提供不同内容和形式的社会服务与管理制度。土地的所有制属性，对于迄今为止整个城乡关系形成了刚性的约束。城市与农村之间似乎存在着由两种不同土地所有制的法律的和观念制约而难以逾越的界限。城镇化变革的基本难点就在于“人随地转”的模式，也就是说：人的城镇化（即所谓“农民市民化”）须以土地的城镇化为必要条件。 当我们解析了传统的城市概念及由此而生成的城镇化机制以后，也就不难理解，为什么中国的城镇化往往总是与“占地”、“拆房”、“迁村”等关键词联在一起。 3 问题的分析：集体土地与城镇化 如果我们假定社会有足够能力支付实行“人随地转”的城镇化模式的转型成本，那么，农民的市民化本应不会出现大的矛盾；退一步的假定是：如果因社会对城镇化的土地成本支付能力不足，因而采取不一定采取变集体土地为国有的方式，那么，社会所需要支付城镇化的土地成本有可能降低，也不会导致城镇化的矛盾加剧。问题在于上述两个假定在现实中并不完全成