建立规范农村公路财政资金转移支付必要性.docVIP

建立规范农村公路财政资金转移支付必要性 　　摘 要：为了规范农村公路财政资金的转移支付，考虑农村公路投资的主体、现行农村公路财政资金转移支付的缺陷及农村公路建设资金的大规模投入，提出建立规范的农村公路财政资金转移支付的必要性和紧迫性，指出规范的农村公路财政资金转移支付的取向应为基于公平与效率原则，提出考虑区域运输需求、财力状况，以公式化方式确定转移支付额。 关键词：财政资金，转移支付，农村公路，运输需求，财力状况 中图分类号：F810.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）17-0046-03 引言 近几年，农村公路得到快速发展，截至2011年，农村公路总里程达到356.40万公里，占公路总里程的86.79%。现行体制下农村公路建设所需资金主要来自于县、乡两级财政，中央和省市级财政投入农村公路建设的资金以补助的形式拨付，具有补助性质。按照“十一五”期间中央政府投资农村公路的比例，中央政府投资不到1/3。加大农村公路建设，是中国发展农村经济的长期策略。从中国财力情况看，财政资金大量集中在中央及省一级，县、乡财政困难，农村公路建设规模大，地方政府很难继续承担农村公路建设的投资主体。 2011 年4 月24 日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》（国办发[2011]22号），提出“根据经济社会发展需要与财力可能，建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制，实现普通公路的持续健康发展”的总体要求。农村公路是普通公路的主体，具有很强的公益性、公共性，这些特性决定农村公路投资主体为政府，资金的拨付方式应通过规范的转移支付进行。而从目前农村公路资金按 “凡建即补”方式拨付看，这不能算是真正意义上的转移支付，要实现《若干意见》中提出的总体要求，建立一套规范的农村公路财政资金转移支付方式势在必行。 一、从农村公路的投资主体分析 由于农村公路的基础性、公共性，政府作为农村公路的投资主体在理论界基本达成共识。但应把哪级政府作为投资主体在理论界是有争议的。目前主流的观点认为，农村公路属于俱乐部公共产品，应该由各级地方政府承担供给主体的责任。《公路法》第八条规定，县乡两级政府承担县乡级农村公路的建设、维护的主要任务。《农村公路建设管理办法》（中华人民共和国交通部 [2006]第3号令）第四条具体规定，“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。” 虽然法律和规定已经明确了农村公路的承担主体，但有学者如刘勇、张庆（2007）从分税制改革后财力主要集中于中央和省两级，县乡财政普遍困难的角度，提出中央政府或者省级政府应成为农村公路建设的投资主体。 确定投资主体为哪级政府不能仅仅考虑受益范围，更重要的是要考虑以下几个因素：一是政府间的职责划分；二是哪一级政府支出更有效；三是政府的财力状况。根据政府间职责划分的原则，中央政府负责稳定政策、再分配政策的实施。地方政府负责受益范围存在于某一区域的地方公共产品的实施。 近几年，城乡居民收入的绝对值在拉大，各年份相对值也都超过3倍，成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。同时，中国目前社会经济区域发展差距大，东、中、西部经济发展及不平衡。农村问题、区域发展不平衡问题已经成为中国目前主要的社会问题，是中国的一个全局性问题。只有中央从全局着眼，通过政策的倾斜，才能最终达到财富的均等化。 政府对基础设施的投资，其实是一种财富的分配，中国目前二元社会结构扩大化，与前一时期交通基础设施城乡、区域配置不均等有着必然的联系。大量的基础设施投资于城市及发达地区，这种公共基础设施投入上的差异加剧了中国地区和城乡之间的经济发展差距。农村公路作为基础设施，政府可以以农村公路的投资为契机，改变基础设施的分配格局，缩小城乡差距，促进城乡和地区经济的协调发展。 农村问题、区域均衡发展问题都是当前中国的一个重要问题，从社会的稳定、再分配的职能，从解决的效率及中国财力分配状况看，都应由中央政府承担农村公路的投资主体（或者主体之一）。如果将中央政府定位为农村公路的投资主体，大量的财政资金将通过转移支付进行，建立规范的农村公路财政资金转移支付制度提到日程上来。 二、从大规模的农村公路建设资金的投入分析 近几年来，党中央高度重视“三农”问题，加快农村公路建设是未来相当长一段时间内中国有效解决“三农”问题的基本策略选择。“要想富，先修路”，公路基础设施促进社会经济发展的重要作用早已被人们认可。但我们也应看到，农村公路建设项目不但投