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问题和建议:对我国行政紧急权力立法模式反思 　　行政紧急权力的历史源远流长，最早可追溯至古罗马共和国时期的独裁官制度，随后又在法国围困状态制度和英国戒严制度中得以发展。进入19世纪后，世界主要国家先后进入了以授权法来应对突发事件的时期，于是行政紧急权力被纳入授权法体制。我国当前处于社会转型期，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件不断涌现，行政紧急权力及其立法规制问题逐渐为学界所瞩目。我们认为，在审视与借鉴域外立法经验的基础上，反思我国行政紧急权力立法规制的模式选择问题，无疑具有十分重要的理论意义与实践价值。 立法现状与问题 我国有关行政紧急权力的立法发端于20世纪90年代，1996年的《戒严法》在形式上正式确立了行政紧急权力的法律地位。但是，戒严只是紧急状态的表现形式之一，期间行政紧急权力的适用范围过于狭窄，而且《戒严法》中的相关规定也较为简单、粗疏，不足以应对所有的危机。此后，随着社会管理实践的深化，为了提升政府应对紧急情况的能力，我国又陆续颁布了一系列单行立法，使我国紧急状态法体制体现出“一事一办”（黄顺康：《公共危机管理与危机法制研究》，北京：中国检察出版社2006年版，第229页）的特征，如《防震减灾法》、《传染病防治法》、《防洪法》、《消防法》、《森林法》、《环境保护法》、《矿山安全法》等。不仅如此。国家亦出台了大量的行政条例和突发事件应急预案，如2003的《突发公共卫生事件应急条例》、2004年的《铁路运输安全保护条例》、2006年的《国家突发公共卫生事件应急预案》、2008年的《对外承包工程管理条例》、2008年的《森林防火条例》、2010年的《城镇燃气管理条例》、2010年的《自然灾害救助条例》、2010年的《气象灾害防御条例》等，均体现出这种“一事一办”的特征。在所有立法中，需要单独提及的是2004年的《宪法》修正案与2007年的《突发事件应对法》。2004年修宪时，立法机关将宪法中第六十七条、第八十条和第八十九条规定的“戒严”改为“紧急状态”，但是没有涉及“行政紧急权力”这一概念。随后，在总结单行立法规定及应对“非典”经验的基础上。我国于2007年颁行了《突发事件应对法》，其目的通过该法构建起统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。虽然作为应对突发事件的专门法，该法对行政紧急权力的适用条件、范围、程序等问题有所涉及，但内容仍显单薄，且现实操作性不强，与前述单行立法相比，没有太多实质上的进步与亮点。 总体看来，我国在行政紧急权力立法规制的模式问题上存在以下问题： 一是宪法规范缺位。我国在位阶最高的宪法中，并没有明确规定“行政紧急权力”；与此同时，除宪法之外的相关法律，如1996年的《戒严法》、2007年的《突发事件应对法》等尽管也没有直接提出“行政紧急权力”这一概念，但对其实体内容及行使程序都有实质性的规定。这种立法体例安排，不利于从宪法高度对行政紧急权力进行有效规制，也使相关法律规范行政紧急权力的正当性存在不确定性。 二是过于偏重一事一议模式。前述立法体例呈现出典型的“一事一办”的特点，这样便导致相关法律繁复而庞杂，影响到应对紧急状态的效率，与立法规制行政紧急权力的初衷有所背离。特别是我国当前正处于社会转型时期，突发事件呈现出发生越来越频繁、规模越来越扩大、危害越来越严重、起因越来越复杂的趋势，一种紧急状态的发生，已很难将其归结为一种简单或单一的情况，仅仅依据某方面的单行立法来应对明显力不从心。因此，过于偏重一事一议的立法模式已不能适应时代发展的需要。 三是集权特征明显。从前述立法规定的内容看，中央政府几乎是绝大多数情况下紧急行政权力的唯一行使者，立法的集权特征明显。集权固然能加强中央政府应对紧急状态统一指挥的能力，但也增加了这样一种可能性，那就是人手不足、效率低下。紧急状态一旦形成，往往会造成即刻的损害，倘若解决缓慢，只会让情况越来越糟，甚至导致出现大规模的混乱局面。此时，解决问题的效率就显得至关重要。如果能在集权型的同时，以自治型模式为补充。就能在紧急状态还处于萌芽状态时，由地方政府合法合理地运用行政紧急权力平息风波与解决问题，减少危害发生的可能性。 几点建议 我国行政紧急权力立法规制的最终目标是建立统一立法和分散立法相结合的善治模式，即在最高位阶的宪法上从形式上概括规定行政紧急权力，同时制定统一的《紧急状态法》规定行政紧急权力在各种紧急状态中的共性问题（此即统一立法）；其次根据不同类型的紧急状态分别立法，制定诸如自然灾害类法、事故灾难类法、公共卫生事件类法、社会安全事件类法、战争与动员类法等，对其间行政紧急权力存在与行使的特殊内容予以规定，实现立法的精致和细化（此即分散立法）。对这一模式，可从以下几方面加以阐述：