土地承包经营权的功能转型及权能实现.PDFVIP

　　土地承包经营权的 功能转型及权能实现 ———基于农村社会管理创新的视角 赵 万 一 　 汪青 松  内容提要：中国现行土地承包经营权制度存在的突出问题是制度功能超载和法律权 能缺失并存。相关法律和政策为了同时满足国家、社会、集体和个人等不同利益主 体的多样性诉求，赋予了土地承包经营权以政治性、社会性和经济性等涵盖面极为 广泛的多种制度功能。不同制度功能所追求的价值目标各异，导致相互之间的结构 性冲突难以避免，由此不仅进一步加剧了农村内部的结构性紧张局面，也使得功能 超载成为土地承包经营权制度不能承受之重。另一方面，土地承包经营权在实体 法、程序法和特别法意义上的具体法律权能缺位严重，对权利主体的保护效能明显 不足，反过来又大大制约了其制度功能的有效发挥。变革的目标就是要在纯化土地 承包经营权制度功能的同时，最大限度地实现其作为独立物权的各项法律权能，将 土地承包经营权真正打造成具有确定法律含义和健全权能体系的民事权利。这种功 能转型和权能实现不仅是还原土地承包经营权之独立物权属性的客观基础，也是农 村社会管理创新的应有之义。 关键词：土地承包经营权　用益物权　制度功能　法律权能　农村社会管理创新 　　土地承包经营权制度作为最具中国特色的法律制度之一，理论创新与实践价值不言而 喻。但由于该制度的核心是在保持土地集体所有 （公有）的基础上最大限度地发挥私营之 效益，故从其诞生之日起就常涉毁誉之辩，也不乏存废之争。通过对法学领域相关研究的 简单梳理，不难发现，学者们的研究视角呈现出一种从宏观抽象向微观具体的转变，即从 早期侧重于对土地承包经营权的理论基础、法律性质等抽象问题的探讨逐步转向对其流转 赵万一，西南政法大学民商法学院教授；汪青松，西南政法大学民商法学院副教授。 本文为赵万一主持的中国法学会专项研究规划项目 “农民权益保护与农村产业发展法律问题研究” （２０１０－００７） 和西南政法大学２０１２年人才引进项目的阶段性成果。 ·７４· 土地承包经营权的功能转型及权能实现 方式、征收程序等具体制度的研究。不过，我们通过一项对中国农民权益保护现状和农村 〔１〕 产业现代化发展问题的大规模调研深切地感受到， 在宏观理论建构和微观制度设计之 间，实际上还存在着一些不容忽视的中观层面的问题，其中最为突出的就是土地承包经营 权承载了过于沉重的制度功能，并且因这些功能的相互冲突而导致具体的法律权能严重缺 失和难以实现。对这一问题的准确把握和妥善处置不仅是还原土地承包经营权独立物权属 性的客观基础，也是实现农村社会管理创新的重要一环。 一、现行土地承包经营权制度的功能超载与权能缺失 　　一项具体的法律制度设计除了要体现公平、公正等法的一般性价值之外，也会有其相 对特定的价值追求。这种价值追求往往通过权利赋予的形式具体化为对特定利益的特别保 护，保护的抽象意义可以称为制度功能，保护的具体意义则表现为该权利所被赋予的相应 法律权能。从立法技术上说，一项制度如果是为了创设或赋予一种权利，那么其制度功能 和法律权能应当在服务于特定价值追求的基础上相互协调，换言之，二者的内涵与外延应 当基本统一。如果按照这一标准审视，现行的土地承包经营权的制度功能与法律权能之间 则存在着明显的背离。 　　 （一）土地承包经营权制度的功能超载 　　我国目前的农村集体经济组织实行的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营 体制。这种体制派生出的现行土地承包经营权制度实际上蕴含着四个方面的利益需求：一 是以满足国家层面上的生存发展需要为目的并受国家意志支配的利益，即国家利益；二是 为了实现一定范围内的社会公众的需要而体现的利益，即社会公共利益；三是乡村集体经 济组织基于经济民主和意思自治所追求的集体利益；四是基于农户自身的需求所体现的私 益。为了保证这些不同类型利益需求的实现，客观上要求必须赋予土地承包经营权以内容 各异的制度功能。这里所说的制度功能，是指土地承包经营权制度为了保证不同利益的实 现所实际承载的、具有特定外延和内涵的功用和能力。基于制度功能所旨在实现的利益差 异及其所发生功用的社会管理领域的不同，可以将土地承包经营权的制度功能具体细分为