政府管制法律软约束与农村基层民主-经济研究.pdfVIP

2004 年第 6 期 政府管制 、法律软约束与农村基层民主 章 　奇 刘明兴 单 　伟 　 　 　 ( 中国社会科学院世界经济与政治研究所) (北京大学政府管理学院) (美国德克萨斯大学政治系) ( ) 　　内容提要 : 自1998 年《村委会组织法》正式颁布 ,实现村一级的民主 自治 已经成为 法律约束 。但是 ,对中央政府来说 ,它需要地方基层政府来执行自己所下达的各项管制任 务 ,却又不提供资金 ,这样地方基层政府有理由自行收费以弥补成本 。并且由于信息不对 称 ,地方基层政府收取的费用 ,可能会大大超过实施中央政府管制政策所要求的水平 。如 果完全实现村级民主自治 ,地方基层政府搭车收费的行为会导致很高的成本 ,这样 ,地方 基层政府很有可能出于自身利益的考虑而不支持甚至抵制村级民主自治 。中央政府为使 地方基层政府完成管制任务 ,也可能默许地方基层政府的“反”民主行为 ,从而出现所谓的 “法律软约束”问题 。我们的假说也得到了实证检验的支持 。 关键词 :政府管制 　法律软约束 　信息不对称 　农村基层民主 一 、引言 近年来中国农村有两个现象值得注意 ,一是包括农村税费负担问题在内的农村社会 、经济等问 题变得更加严重 ,另一个是中国农村基层民主建设工作以由上至下的方式在农村中开始全面展开 。 然而 ,这两个看起来存在明显矛盾冲突的现象却并行不悖 ,从而为我们提供了一个很好的研究对 象 。由于中央政府 自80 年代以来的确投入大量资源以推动农村基层民主建设 , 1998 年更通过了 《村委会组织法》,从而以法律的形式确定了农村基层民主的框架和基本内容 。因此 ,对上述矛盾现 象的一个直接解释就是因为地方基层政府的阻挠 , ①农村基层民主建设并没有得到真正的贯彻和 实施 。但这样的回答过于简单 ,因为在中国这样一个中央政府高度集权的国家 ,即使中央政府和地 方政府存在利益冲突 ,如果中央政府愿意的话 ,它也可以通过各种方式使地方政府行为符合自己的 政策意图。同样 ,果真得到中央政府的大力支持 ,则农村基层民主建设步伐将大大加快 。不过 ,如 ( ) 果由于某种原因 ,并且这种原因和中央政府的政策直接相关 ,使得地方政府有法 《村委会组织法》 不依 ,而中央政府对地方政府的违法行为表示默认 ,则出现前文所说的看似矛盾的现象也就不足为 怪了。我们把中央政府出于政策原因而默许地方政府抵制农村基层民主 、导致相关法律无法落实 的现象称作“法律软约束”。 ( ) 这里借鉴了“预算软约束”Soft Budget Constraint , SBC 概念 ,后者已经在经济学界中得到了极 ( ) 为热烈的讨论 。科尔奈 Kornai 1980 首创性地利用这一概念来分析传统计划经济体制下政府不得 不追认企业亏损的事实 ,并继续对绩效差的企业提供资金支持 。经过时间的检验 ,对预算软约束的 分析和应用已经超出了传统计划经济的范围 ,在转型经济中私有化后的企业仍然存在着预算软约 ( 束的现象并不新鲜 , 即使是在成熟的市场经济 国家 , 预算软约束现象也可能处处存在 Kornai , Maskin Roland 2003) 。例如已经被广泛引用的克莱斯勒汽车公司破产事件 、亚洲金融危机期间的 　作者感谢姚洋 、李连江