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促进农地经营权流转财税政策探析摘要： 我国农地经营权流转规模不断扩大，但总体水平较低。基于流转制度的变迁及流转动因进行新制度经济学分析，可以明确从降低流转中的交易成本和提高流转后的预期收益角度去探索政府财税政策的制定和实施是比较合理的思路。因而应尽快完善农村社会保障体系，削弱土地保障功能；加大财政投入农业产业化的力度，为农地规模化流转铺平道路；积极引导农村土地流转市场及流转中介组织的建立；支持农村剩余劳动力的有效转移。 关键词： 农地经营权流转； 制度变迁； 新制度经济学； 财税政策 中图分类号： F812.42 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2012）04-0069-03 20世纪80年代中期就出现了自发调剂余缺的“土地流转”。随着农村的逐步发展，农村土地经营权流转的规模在不断扩大，发展速度明显加快，这也是我国转变农业经济增长方式、促进农业可持续发展的必然选择，因此采取支持性的财税政策以促进土地经营权流转是十分必要的。土地问题在很大程度上是制度问题，用新制度经济学去理解土地问题应该是一个比较好的方法。笔者立足于新制度经济学视角，针对土地流转的问题进行分析，从而探索出适合的财税政策并提出实践建议。 一、我国农地经营权流转现状及流转制度变迁分析 农地经营权流转主要是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权协议转让给其他农户或经济组织，但保留土地承包权。产权主体通过产权调整，优化土地利用结构与农业生产结构，体现农村土地的资产价值，实现土地资源的优化配置。 目前，我国农地经营权流转的基本现状主要表现为，农地流转速度加快但总体规模不大。2003年底，全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7.0%-10%。据农业部经管司的数据，2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩，占家庭承包耕地面积的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全国农地流转总面积达6372万亩，占承包耕地面积的5.2%，比上年增加了0.7个百分点。2008年，全国土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占家庭承包耕地面积的8.8%。2009年，全国土地流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%，比2008年增长近40%。至2010年底，土地流转面积达到1.87亿亩，占家庭承包面积的14.7%，比2005年提高10个百分点。截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2258.8万份，签订率为60%；有800多个县（市），12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。 我国农地流转制度变迁，大体经历四个时期：建国初期、人民公社到文革结束、改革开放到2005年、2005年以来。（1）1950年颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，农民拥有了土地所有权，“有权自由经营、买卖和出租”，真正赋予了农民对于土地流转的权利。（2）人民公社到文革结束，土地制度为人民公社所有、以生产队为基础的集体所有制，农村土地不再可以流转。（3）改革开放到2005年左右，农村土地制度从单纯的集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予了农民长期保有的土地使用权，并对土地流转的形式、基本原则进行了明确的规定。（4）2005年实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》对流转当事人、流转方式、流转合同和流转管理等方面做了较为详细的规定。2007年《物权法》的颁布和2008年十七届三中全会《决定》的通过，地方政府的土地流转制度变迁进程加快，农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。（表1） 从新制度经济学视角看，前两次的土地制度变迁属于外生变迁，由国家强制推行。后两次的变迁属于内生变迁，是农业生产组织内部的自发创造。内生的制度变迁，体现了农民的意愿，作为“经济人”的农民才有生产积极性，从而促进土地效率的提高；反之，政府推动的强制性制度变迁，考虑农民利益较少时，往往难以调动农民的积极性，从而导致低效。因此财税政策制定及实施的过程必须把农民的利益放在首位，合理科学引导农地有效流转。为此，必须首先结合制度变迁主体的行为动机或目的来解释制度变迁的原因，从而使财税政策有的放矢。 二、土地流转行为动机和制约因素的新制度经济学分析 （一）农村土地流转的行为动机 制度变迁的主体是利益最大化者，利益最大化者追求“潜在利润”或净收益是制度变迁的内在动因。诺思的制度变迁理论认为，在初始制度均衡中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的潜在收入增加时，就会使制度变迁的收益大于成本，形成了制度的非均衡，从而发生制度变迁，形成新的均衡。当主体从理性上认为一项制度变迁带来的预期净收益大于实施变迁的预期成本时，制度创新