中国乡镇政府角色变迁的财政逻辑.PDFVIP

《二十一世紀》網絡版 二○○八年三月號 總第 72 期 2008年3月31日 中國鄉鎮政府角色變遷的財政邏輯 ⊙ 劉祖華 熊彼特（Chumpter.Joseph.Alois）曾經指出，研究財政能使人們「洞悉社會存在和社會變化 的規律，洞悉國家命運的推動力量，同時也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發展和消失 的方式」；「財政上的變化是一切變化的重要原因之一」，反之，「所有的變化都會在財政 上有所反映」1 。財政體制「改變的不一定是當事人，而是制度所蘊涵的激勵機制使官員們的 行為發生了變化」2 。研究鄉鎮政府問題，就不得不研究鄉鎮財政體制，因為幾乎鄉鎮政權的 一切問題，都與鄉鎮財政體制有著直接或間接的關聯。一般認為，中國的財政體制經歷了從 中央集權的「統收統支」體制，到行政性分權的「財政包乾」體制，再到經濟分權的「分稅 制」體制，以及目前正在建立的公共財政體制四個階段。沿著財政體制的歷史發展脈絡，本 文回顧了四種不同財稅體制對鄉鎮政府產生的影響，以及鄉鎮政府如何受這種影響而發生的 行為模式轉化與角色變遷。 一 統收統支時期：中立型政權代理人 新中國成立初期，中央政府實行高度集中的「統收統支」型財政管理體制。1951年，政務院 在《關於一九五一年度財政收支系統劃分的決定》中規定，財政、財力集中在中央和大區兩 級，縣鄉沒有獨立的財政。除將地方捐稅等極少數零星收入歸地方沖抵部分財政支出外，全 國各地的財政收入均統一上繳中央，地方政府的開支均由中央核撥。隨著大行政區的撤銷和 縣級政權的逐步完善，到1953年政務院開始實行中央、省(市、區)、縣(市)三級預算，實行 「劃分收支、分級管理」的財政體制，首次將鄉鎮財政預算列入國家預算範圍。在此期間， 雖然間或有部分地區建立了鄉鎮財政，但是，縣對鄉實行的財政管理體制基本上是收支兩條 線，鄉財政不是嚴格意義上的一級完備的財政，鄉政府不過是由上級政府派駐並支付開支的 鄉（區）「公所」。 1958年鄉政府改組為人民公社，原來的鄉財政與農業社的財務合併成為公社財政，同年12 月，中共中央和國務院發佈了《關於改進農村財貿管理體制的決定》，對人民公社實行以 「財政包乾」為中心內容的農村財政管理辦法，公社財政體制由此形成。在人民公社時期， 雖然有些地方建立了「公社財政」，但是，建立在「政社合一」基礎上的「公社財政」更是 一種高度集權的「統收統支」體制，「公社財政」有名無實3 。在統收統支的財政體制下，地 方財力十分有限，地方財政沒有獨立的預算，地方預算由中央財政部門統一負責編制和監督 執行。地方財政收支標準由中央財政部門統一規定，對地方預算，中央每年進行逐項核定。 因此，鄉本身幾乎沒有甚麼機動財力。直至1980年代以前，我國鄉鎮還是一級報賬單位，人 員工資和辦公經費均由縣財政撥款。 與高度集權的「統收統支」財政體制相應，農村基層政權形成了公社、生產大隊和生產小隊 「政社合一」的人民公社政治體制。公社的主要職責是貫徹和執行國家下達的生產計劃和生 產任務，尤其是必須完成國家規定的糧食和農副產品徵購和派購任務，同時監督、管理及協 調下級位的生產、分配等其他活動。生產大隊則協助公社監督、管理生產隊的生產活動，進 一步落實國家的各項計劃和任務。生產隊則按國家指定的計劃生產甚麼和如何生產。通過人 民公社組織這種層層控制方式，國家權力史無前例地觸向農村生產、交易和分配的方方面 面，成為所有經濟要素(土地、勞力和資本)的第一位決策者、支配者和收益者，公社在合法 的範圍內僅僅是國家意志的貫徹者和執行者4 ，從上至下形成一個整體性社會結構。強大的行 政監督使基層政權難以形成分利空間，「幹部團體雖然絕對支配著生產資料，但這種支配主 要來自幹部的管理身份，而不是來自他們的經營者身份，多數幹部只能以其管理者身份所允 許的方式──行政特權──分享剩餘，而這種剩餘在制度的限制下也相當有限」5 。這種高度 控制的命令結構體系使鄉鎮政權無法擁有獨立的利益而成為獨立的「部件」，從而弱化它的 獨立意識和獨立行動的可能性，縮小它的權力運作空間，但另一方面，這也使它自身不致陷 入瓜分社區利益的漩渦之中，藉此可以獲得一種