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可持续:新农保生命力实证考察 　　摘 要 可持续是新农保的生命力之魂。新农保实证调查的数据显示：新农保养老金待遇低，保基本实现难；广覆盖重“普”轻“惠”，持续难；有弹性力度小，激励难，新农保可持续性堪忧。新农保试点要贯彻落实科学发展观，以民为本，实现真正的、可持续的“老有所养”。 关键词 新农保；可持续；保基本 中图分类号 F840.612 [文献标识码]A 文章编号1673-0461（2013）05-0083-07 “可持续”，作为新农保试点的基本原则之一，常被理解为新农保财政的可持续，即各级财政有能力支付，广大农民有能力承受，在保证安全的条件下实现新农保基金的保值增值。不过，从中国农村社会养老保险制度20余年的艰难探索历程和老农保惨淡收场的历史教训看，从期待新农保能够承担起农村养老保险的社会责任，并能有机地融入国家社保体系看，可持续具有更为深刻的意味，是新农保的生命力之魂。2009年国务院颁布的《关于新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）对新农保的生命力流露出强烈的忧患意识，在制度设计上更加灵活，更具兼容性，力求可持续性。转眼间，新农保试点已过2年，进展如何，是否可持续？本文以新农保基本原则为研究视角探究新农保的可持续性，希望通过考察各地关于新农保试点的实证调查，为新农保可持续发展尽绵薄之力。 一、 保基本：待遇低，实现难 由于经济社会双重转型和社会老龄化，农村传统养老模式（指家庭/子女养老、土地养老等）难以为继。在此背景下，作为应对农村养老危机而实行国家干预的新农保，承担着重要的社会职责和历史使命。 “保基本”是《指导意见》对新农保试点提出的目标和原则，注重可持续。一方面注重现实可持续。在制度设计上，保基本就是力求使新农保筹资各方付得出、撑得起、行得通。《指导意见》认为，新农保试点要从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，保障农村居民老年基本生活。另一方面，注重未来可持续。考虑到社会保障具有福利刚性，易升难降，所以我国社保制度包括农村养老保险一直重视从西方福利制度中汲取经验教训，保基本就在于避免因过度支付可能带来的福利危机，危害新农保的可持续发展。 根据制度设计，新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，是保障农村老人基本生活的主要来源。基础养老金标准设为每人每月55元，中西部省份由中央全额承担，东部地区由中央和地方共同负担；个人账户养老金由参保农民缴费和地方财政补贴组成，缴纳标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方政府补贴参保农民是每人每年不低于30元。如果以每年100元标准缴费，参保农民60岁后可领取的养老金待遇为70元/月左右，若按最高缴费标准500元/年和最低15年的缴费年限计算，15年后领取的养老金待遇为120元/月左右。考虑到新农保实施不久，按政策农村老人享受的养老金待遇总体不及百元，数十元的养老金待遇能否保障农村老人的基本生活呢？ 1. 基础养老金补贴标准偏低，难以实现保基本目标 政府财政补贴为新农保可持续发展注入了活力，成为农村社会养老保险焕发新生的主要原因。补贴分进口补贴和出口补贴，每人每年30元的进口补贴作用甚微，按15年缴费标准，总额为450元，领取时均摊到每个月的个人账户上不过3元钱，补贴的最大成效体现在出口补贴，即基础养老金部分。然而，在许多人看来，基础养老金是盛名之下，其实难副，基础养老金补贴明显偏低，不能保证农村老人的基本生活。广西玉林全国人大代表，新农保试点方案提案者梁启波也觉得基础养老金低了，按照玉林当地消费水准，55元基础养老金只能买到3斤多猪肉。刘海宁认为，国际上一般以恩格尔系数为判别生活水平的基本指标，按照联合国提出的评价标准，恩格尔系数在0.4最能符合基本生活需求，即恩格尔系数为 40% 左右的人均消费性支出为依据来确立基本养老保险水平。按 2008 年农村平均现金支出为3，159.40元的消费水平，全国“新农保”基础养老金适度水平下线（消除绝对贫困、保证基本生存线）应为 935 元/年，上线（相对贫困线）则应为2，380.5 元/年。[1]而每年660元的基础养老金离基本生存线还相差一截，达不到保基本的目标。李伟以河南长葛市为例，测算该市农民养老金待遇水平，即使按照每年500元缴费标准连续缴费15年，月养老金待遇也仅为117.19元（基础养老金60元+个人账户养老金57.19元），“不能够满足其老年的基本生活开支，农民的养老后顾之忧也没有得到根本解除，这种情况与新农保制度保基本的初衷仍有相当的距离。”[2]各地的调查结果也证实了这一观点（见表1）。 2. 农民总体参保缴费能力有限，限制了养老金待遇水平的提高