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可持续发展视角下土地资源用途规制 　　[摘 要]从不存在土地约束的新古典经济增长模型和存在土地约束的新古典经济增长模型入手，说明了土地约束对于经济长期持续增长具有阻碍作用。在此基础上阐释了土地用途规制与土地资源可持续利用之间的内在逻辑，并从城市化对土地需求的助推、地方政府经济利益的驱动、农地产权制度的缺陷、土地征收制度的不健全和权力寻租的角度分析了目前我国土地用途规制的内在困境，并据此提出了相应的规制思路。 [关键词]新古典经济增长模型；土地；可持续利用；用途规制 [中图分类号]F301.24 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）11-0045-07 土地的特性是土地自然属性的反映，是土地所固有的本质特征，由其本身的物理、化学和生物性能所决定的，这些特性主要包括：构成的整体性、存在的恒久性、面积的有限性、位置的固定性、性能的差异性和利用的可更新性[1]。这些特性要求我们要积极保护土地，合理利用土地。 一、土地约束下的新古典经济增长模型 1. 不存在土地约束的新古典经济增长模型 单纯考虑资本和有效劳动的新古典经济增长函数为 Y（t）=F（k（t），A（t）L（t）） （1） 将（1）式用CD函数表示为： F（K，AL）=K？琢（AL）1-？琢，00，？茁0，？琢+？茁 　　土地用途规制与土地资源可持续利用进而社会经济可持续发展存在内在逻辑关系。首先，土地用途规制是合理利用土地资源的手段。合理利用土地资源，不仅需要经济利益的驱动，政策法规的强制，土地所有者和使用者的自觉，更需要土地利用制度的促进。[3]土地资源作为稀缺的资源，其合理配置应从两个角度考虑：其一是从土地使用者的角度考虑；其二是从社会整体的角度考虑。土地使用者的目标是实现其私人收益最大化，社会的目标是实现全社会土地利用整体利益最大化。土地用途规制就是要解决各种竞争性用途之间合理分配土地资源并提高土地利用效率的问题，它既要考虑每一个土地使用者的切身利益，也要考虑社会整体利益，从二者的结合上实现土地资源合理利用。[2]其次，土地用途规制是保证耕地总量动态平衡，确保粮食安全的手段。耕地是粮食生产的重要物质基础，是最基本的生产资料和生活保障。严格保护耕地对于确保国家粮食安全，维护社会稳定具有重要作用。近年来，我国物价指数持续上涨，通货膨胀成为宏观调整的重要内容，而通货膨胀的核心因素是食品类价格的上涨。因此，确保“耕地红线”，保证粮食供给显得尤为重要。改革开放以来，伴随着我国经济的快速发展，对土地需求急剧增加，特别是随着工业化和城市化进程的不断加快，使耕地资源的数量不断下降。土地用途规制就是要是保护农用地，特别是耕地的数量，严格控制各类非农建设用地规模，确保“耕地红线”，保证粮食安全。再次，土地用途规制是保护生态环境的手段。土地不仅以其自然资源特性为人类服务，还以其独特的生态环境调节功能为人类的生存和发展做出贡献。土地用途规制基于土地的发展权属于国家的法理，通过控制土地利用总体规划，划分土地用途区，确定土地使用限制条件，制定违反土地用途管制处罚措施，使生态环境保护获得制度保障。[3]同时，土地资源在利用过程中不仅会影响自身的利益和生态环境，而且也会影响到临近的土地和生态环境，即土地资源在利用中会产生外部性。土地用途规制根据土地资源的自然特性、经济和社会条件，合理划分土地用途，最大限度地限制土地使用中的负外部性，达到改善和保护环境的目的。 三、土地用途规制的现实困境 1. 地方政府经济利益的驱动 中央政府和地方政府之间的关系实质上是一种委托代理关系，在我国中央政府和地方政府之间的利益存在一致性，但也有矛盾的一面。这种矛盾最典型的表现就是中央政府和地方政府追求的经济增长目标存在不一致性。中央政府追求的经济增长目标是整个宏观经济的长期平衡增长，既要关注经济增长的速度，同时也要关注经济增长的质量，既要关注短期经济增长，同时也要关注长期经济增长。而地方政府往往追求的是地方政府官员任期内的经济增长速度，相比而言它更加关注短期经济增长。所以地方经济快速增长并不总是有利于全国经济增长。 具体到土地非农化方面，地方政府和中央政府在土地非农化规模方面可能就存在不一致性。地方政府为了促进当地经济快速增长，实现任期政绩最大化，往往会加速土地非农化进程，而中央政府虽然在土地非农化进程中可以获得一定收益，但是也要关注土地资源的可持续利用。或者说地方政府和中央政府在土地非农化进程中付出的成本和得到的收益是不一致的。地方政府在土地非农化中只关注其付出的经济成本，而中央政府不仅要考虑经济成本，也要考虑社会成本和生态成本。其结果往往是地方政府所希望的土地非农化规模超出了中央政府所希望的规模[4]（如图1）。图1中