新时期我国基层农村公共产品信贷风险及其防范研究报告.docVIP

新时期我国基层农村公共产品信贷风险及其防范研究 摘 要： 文章基于对我国基层农村公共产品信贷风险的内在特征、体制缺陷的实证分析，提出了加强财政对农村公共产品投资支持、加速农业和农村发展、构建风险防范流程的政策思路和建议：农村公共产品信贷风险防范的先决条件是保障资金到位；农村公共产品信贷风险防范的基础条件是保障民生需求；农村公共产品信贷风险防范的关键环节是保障信用和谐。 关键词： 农村公共产品；县域金融；信贷风险；政府信用；民生保障 2012年中央一号文件指出，要持续加大“三农”财政支出，改善农业科技创新条件，实现农业持续稳定发展。农村公共产品是农业现代化建设的基础，改善农业科技创新条件，实现农业持续稳定发展，首先必须优化农村公共产品，提高农村公共产品的质量和服务水平。由于农村公共产品处于国家、集体、个人的中间地段或者说是共同领域的特性，投资风险极大，风险问题处理好了，既利国又利民；处理不当，既损害国家利益，又损害群众利益。近年来，在新农村建设过程中，县级政府以下的农村基础设施等基层农村公共产品一直是制约县域经济可持续发展的瓶颈，光靠国家财政资金支持还远远不够，在自身资金不足的情况下，形成了对县域金融信贷资金的大量需求，但在长期的实践中，相当部分项目都不能直接形成还款来源，造成了大量的国家利益、集体利益和个人利益的尖锐矛盾。在国家财政支持力度加大的政策背景下，如何选择共同盈利的信贷支持模式，成为基层政府和县域金融机构的重要研究课题。 一、新时期基层农村公共产品信贷风险的内在特征 农村公共产品是广泛分布在农村地区的能够同时被多人共同消费和使用的产品，包括纯公共产品和准公共产品两类：纯公共产品主要是农村公共设施、公共事业和公共福利的公共产品；准公共产品主要是农村基础教育、农村医疗卫生、农村社会保障、农村科技文化等。在经济发展的各个时期，我国政府财政对农村公共产品的供给都做出了巨大的贡献。但由于财力有限，基层农村大量的需求无法实现满足。因此，除国家财政拨款外，乡镇组织、村组织或村民自筹、银行信贷和社会力量支持等途径成为融资的重要方式。在新农村建设中，基础设施建设成为考核县域经济的一项硬指标，县级政府在依靠中央和省级财政下拨量的基础上，除了充分动员集资的途径以外，基本上是通过以政府出面的方式（或承包给个人）向县域金融机构贷款。这种地方政府背景下的贷款模式已成为基层农村公共产品融资的主要方式，成为农村公共产品建设的主渠道。但在用于农村公共产品建设的贷款中，无论是县级政府贷款、乡镇政府贷款，还是村组集体贷款或承包给个人贷款，都隐含着极大的信贷风险。其内在的风险特征主要表现在以下几个方面： 1.贷款主体的模糊性。目前，农村公共产品主要散布在城区、乡镇和村落，贷款承载的主体（借款人）大体上有三种：一是县城公共产品的贷款主体，现在最流行的是政府组建投资公司，由投资公司出面向银行贷款，县级政府用财政收入偿还贷款本金和利息；二是乡镇公共产品的贷款主体，由乡政府承包给开发商，开发商向银行贷款，建成后乡政府给付开发商合同款；三是村落公共产品的贷款主体，由乡镇府承诺给钱，村委会将项目承包给开发商（或村委会没有通过乡政府自主建设），开发商向银行贷款，建成后由村委会向开发商给付合同款。这三种贷款人都不是公共产品的直接贷款主体，贷款主体看似分明，实际模糊不清。第一种贷款主体，涉及到县政府、城投公司和开发商三个，县城涉农的公共产品，由城投公司或政府出面承包给开发商，开发商、城投公司和政府三者承担了银行贷款，政府是最后的买单人，债务链条是银行追开发商（或城投），开发商追项目人、街道办或县政府；第二种贷款主体，涉及到乡政府、项目主人（比如校方）和开发商三个，债务链条变作银行追开发商，开发商追乡政府、项目主人进而追县政府；第三种贷款主体，涉及到村委会、项目主人和开发商三个，债务链条变作银行追开发商，开发商追村委会、村委会又找乡政府。债务推来推去，责任没人承担。 2.贷款客体的公益性。农村公共产品的自身特征是：在农村地域范围内，供给范围不同的农村居民消费，在消费和受益上具有鲜明的非排他性和公益性。这种特征决定了农村公共产品贷款不具直接营利性的特点，针对的项目就是公益性项目。从理论上讲，在农村地域范围内的公共工程、公共教育、医疗保障、社会保障等公共产品，应该依靠政府力量供给，但在实践中，由于它的公益性特点，基层政府一般不愿意投资，即使有政策，下级政府一般观望上级政府的财政拨款来解决，被动地投入，而不是积极主动地供给，纵然中央财政拨款到位，地方财政配套部分也不一定能够到位。在基层，一个公共产品，资金往往划为三部分：中央财政下拨部分，地方政府配套部分，基层自筹部分。一般情况是，政府委托项目开发商先上马建设，然后等待中央财政、地方财政和乡村自筹的部分到位。中央财政到位后，地方