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土地财政与城市扩张的相关性分析 　　摘要:中国的土地财政加剧了地方财政对土地出让金的依赖,也在一定程度上促进了房价的上涨。随着城市的扩张,土地财政收入呈下降趋势并最终导致地方财政支出加大。应通过设定价格上限政策、标尺竞争政策、特许投标政策、社会契约等路径选择,以走出地方财政困境。 　　关键词:土地财政;城市扩张;地方财政;新制度经济学 　　中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)07-0046-05 　　 　　近几年土地出让金在地方财政收入中所占的比重不断增加。2009年中国财政收入达68 477亿元,同比增长11.7%。在一些大中城市,卖地已成为地方政府的重要财源,占地方财政收入的1/3左右,在某些城市甚至占到财政收入一半以上。土地财政加剧了地方财政对土地出让金收入的依赖度,也在一定程度上助推着房价上涨。以北京市为例,2009年北京市出让土地大约6 000公顷,土地出让纯利润348亿元,占到财政收入的30%。与此同时,北京市的商品房均价也从1月份的10 403元/m2上涨到11月份的17 813元/m2。可见,土地价格不仅仅关系着政府的收入和城市的发展,更关系到老百姓的住房问题。 　　纵观2009年土地出让金排行榜前10位的城市无一不是经济、科技、外贸发展的特区。以增幅最快的宁波市为例(增幅达到617%),由于其独有的地理位置,一直是对外贸易的主要集散地。随着宁波市经济发展加速,城区面积已从解放初期18.3km2扩展到现在的2 643km2,中心城区建成区面积达到241km2。由于土地本身的固定性和不可移动性决定了土地财政收入的增加在很大程度上是以城市扩张为代价而获得的。 　　一、文献综述 　　(一)关于土地财政 　　土地财政属于预算外收入,又叫第二财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。中国大陆搞城市经营和土地财政最早是从中国香港学过来的。但香港是土地私有制,政府要先收购私有土地进行初步开发后才能出让。土地财政在中国大陆就是指地方政府通过出让土地后获得土地出让金,以此作为财政来源的经济关系(百度百科)。因此,在很多学者眼中土地财政是一个贬义词。陈国富等(2009)认为,中国的土地财政是建立在农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。实体法失权通过城乡土地制度分割和政府垄断土地供给来变为现实;程序法失权则通过征地行为缺乏有力的程序约束而实现[1]。傅勇等(2007)认为,中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,在支出结构上造就了地方政府重基本建设,轻人力资本投资和公共服务的严重扭曲[2]。贾奇峰、郑光泉(2006)认为,目前土地流失严重,土地出让金财政预算管理有待加强,土地出让金带来的丰厚财政收入诱发了地方政府的短期行为。土地出让金存在重复征税问题,加重了纳税人的负担,土地出让金成本核算和收益分配机制不合理,影响土地出让整体效益[3]。然而随着研究的深入,笔者发现很多学者逐渐从正反两个方面来看待土地财政问题。岳桂宁等(2009)指出,土地财政分为正效应和负效应:正效应为增加地方政府可支配收入,促进地方城市化进程[4]。杜雪君等(2009)认为,土地财政带动地方政府的积极性和地方政府投资及支出的增加[5]。 　　(二)关于城市扩张 　　张庭伟(1994)认为,控制城市扩张已经是一个全球性的问题[6]。鲁新华(2004)认为,城市的增长是一个自组织和他组织相结合的过程[7]。张忠国(2006)研究了不同时期中国的城市增长管理模式[8]。龙奋杰(2008)对中国主要城市住宅供给和城市增长进行了实证分析,总结出住宅供给弹性小的城市,其价格增长较快,城市人口增长和劳动力供给会受到不同程度的抑制[9]。 　　(三)土地财政和城市扩张的相关性研究 　　戴双兴(2007)认为,分税制改革后地方政府压力加大,为了获得高额的土地收益采用以下四种行为:低价征地,高价出让;高地价带动高房价,各项土地税收收入增加;低价出让工业用地,带动地方经济和相关税收;以土地作为融资工具[10]。龙奋杰(2009)用回归分析法得出居住用地供给对城市增长有正影响[11]。 　　综上所述,虽然在土地财政和城市扩张的理论研究众多,但以分散研究为主,没有具体涉及土地财政和城市扩张的相关分析。因此,笔者从新规制经济学角度来分析其成因相关性并提出解决途径。 　　二、土地财政和城市扩张相关性分析 　　(一)土地财政现状 　　国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上[12]。根据刘红梅[13]等的研究,中国土地财政收入由四部分构成。由图1可以看出,