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全球多层治理中地方政府与国际组织的相互关系研究 　　编者按 　　全球化在今天已经进入全球地方化的新阶段。在一个形成中的全球多层治理体系中，地方政府和国际组织的互动已经出现，并对两者各自使命的实现具有不容忽视的作用。 　　复旦大学的陈志敏教授近年来主持了关于地方政府和国际组织关系的上海市曙光学者项目。本期发表的三篇系列论文是该项目的部分研究成果。陈志敏教授的论文对地方政府和国际组织的关系做了总揽性的探讨。陈迪宇的论文则以云南为例，研究了地方政府在次区域多边机制中的参与。而蔡寒松的论文以纽约市为例，剖析了东道城市与国际组织之间的复杂互动关系。 　　本刊编辑部 　　 　　摘要在全球化和地方化共同发展的今天，地方政府和国际组织之间的关系正在得到不断发展，从而形成一个包含国际组织、国家政府和地方政府在内的全球多层治理体系。本文把国际组织分为规制型国际组织和推广型国际组织两大类，以探讨它们与地方政府之间的相互关系。这种关系不是革命性的，尚不构成对国家体系在世界政治的核心主导地位的挑战。但对这类新关系的理解，有助于我们对当今的全球多层治理体系有一个更加全面的认识。 　　关键词次区域合作机制 地方政府 多边外交 　　中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2008）06-0006-15 　　 　　一、从“新中世纪主义”到全球多层治理 　　 　　在本文中，我们使用了广义上的地方政府概念：地方政府是指那些只在一国局部领土上行使管辖权的政府，即所有在中央政府以下的各级政府。它包括了单一制国家中的各级地方政府、联邦制国家中的联邦成员单位（如美国的州、加拿大的省、德国的州等）以及州省以下的各级地方政府。[1] 使用广义地方政府概念只是出于在中国语境下更为便利的考虑，其含义在本文中与国际语境下的“次国家政府”概念相同。 　　 地方政府承担本地的日常公共服务和促进地方社会经济发展的功能。在20世纪70年代以来世界各国普遍走向分权化的背景下，无论是在联邦制还是在单一制国家中，地方政府都获得了更多的地方事务管理权力和责任。地方政府必须从地方、国家和国际上寻找帮助本地发展的资源，营造对本地发展有利的法律、政策环境和相应的制度架构，培育有国际竞争力的产业，追求可持续发展。 　　另一方面，全球化所带来的国际关系组织化正在改变地方发展的国际环境。政府间国际组织和国际规制的影响也日益深入到地方的层面。王铁崖主编的《国际法》将政府间国际组织定义为“由两个以上的国家组成的一种国家联盟或国家联合体，是由其成员国政府通过符合国际法的协议而创立的，并且具有常设体系或机构，其宗旨是依靠成员国间的合作来谋求符合共同利益的目标。” [2] 在实践中，国际组织的国际法定义只是关于国际组织的一种定义。它基本上对应于国际协会联盟（UIA）所界定的协会性政府间国际组织。不同的是，国际协会联盟认为国际组织必须有三个或以上的成员组成。按UIA的归类标准，协会性政府间国际组织，如国际组织联盟、普遍性国际组织、洲际性国际组织、地区性国际组织，在2005年共有246个，它们是所有国际组织中最为重要的组成部分。协定性国际组织中的大多数成立于二次世界大战后，具有地区性、成员较少、功能单一等特点。欧洲是协定性国际组织最密集的地区。 　　 除了这些严格意义上的国际组织外，UIA也将一部分不具备独立法人地位的组织划入政府间组织的范畴，如表现为国家间定期会议的论坛性组织（如77国集团）、协定性国际组织的辅助机构和内部机构（如联合国开发计划署）、国际多边条约的执行机构（如从属于海洋法公约的国际海洋法法庭、从属于公民政治权利国际公约的人权事务委员会）。 　　在国际关系理论中，新中世纪主义是较早意识到地方政府和国际组织可能展开互动的理论。在中世纪的西方基督教世界体系中，君主或国家都不是主权者，它们必须同低于自己的诸侯、城市和高于自己的教皇以及神圣罗马皇帝共同分享权力。在赫德利#8226;布尔看来，新中世纪主义，即“一个现代和世俗的、类似于中世纪西方基督教世界那样的世界政治组织形式”，或者“一个权力重叠和效忠对象多样化的体系”，是当今世界取代主权国家体系的一种可能的世界政治组织形式。他提出：“假如现代国家要同地区性和世界性的权威以及次国家或次民族的权威一起分享对本国民众的管辖权，以至于使得主权概念失去意义，那么一种新中世纪形式的世界政治秩序就可能产生了”。[3] 　　虽然布尔不认为国家体系将被取代，但布尔提出，我们可以把世界政治体系理解为一个世界性的互动网络，它不仅包括国家，也包括在国家“之上”或在国家“之下”的政治行为体。国际组织不仅仅是国家政策的体现，而且，一国内部的政治集团也不仅仅是通过影响本国的对外政策来影响世界政治的。它们可能同其他国家的政治集团发生