公共政策：理论与方法 第三章.doc

第三章 政策分析的过程描述与难点分析 政策分析也许没有固定的程序，但却有一些主要环节，分析者需要在分析工作中体现这些环节。懂得在诸环节之间适当投入资源，设置多维度的评估标准，在资源有限条件下坚持全面的思维，应该成为分析者的基本素质。分析者必然会碰到政策分析中的“价值难点”和“理性难点”，这两个难点几乎不可能消除，却可以更好地应对。 分析过程 政策问题 评估标准 政策设计 政策评估 政策展示 价值难点 理性难点 在进一步探讨政策分析的理论和方法之前，我们还必须进行一项工作，即介绍政策分析的过程和环节，并对其中的常见而重要的难点进行分析。这样，我们不仅可以获得政策分析的技术知识，而且当本书探讨政策分析的理论与方法时，可以较为方便地显示选择内容的意图和依据。 一、政策分析的主要环节 政策分析工作很复杂，而且每次分析时，分析者、决策者拥有的资源也不一样。有时可以依靠大额度资助、占用大量的资料和充裕的时间，寻找真相和非直觉（甚至是“反直觉”）的答案。有时需要在较短的时间内，依靠有限的信息，作出快速的判断。需要研究的问题千变万化，每次拥有的资源条件各不相同；这使得每项研究的共同之处不多。尽管如此，各色各样的政策分析均具有类似的大致环节，这些环节中最为重要的是作为政策研究起点的政策问题。 关于政策研究的起点，政策分析家似乎较多受到波普尔（K.Popper）） “在波普尔看来，知识是永远没有穷尽的，所有理论都是暂时的，是猜想性的。知识进步的过程是一个提出试探性理论，用可能的实验排除错误，最后又出现新的问题的过程。 P1 TT EE P2 这里P(指最初的问题，TT指试探性理论和试验性解决方案，EE是排除错误的工作。 在社会领域，这个模型启发波普尔，社会进步不是那种剧烈的或整体性的变化，而大致是一种不断试探、发现错误的试验：按照波普尔的见解，这种实验法是一种前后相继的小规模、片段性的社会工程。作为一个政策制定模型，它在实践的政治学方面的影响力被证明不亚于在科学哲学方面的影响力。与那些打算发现社会的根本规律或者进行大规模彻底的改革的主张不同，政治学需要意识到我们对知识以及人类制度的理解力是有限的。波普尔相信自由社会（一个开放社会）是通过理性争论和小的调整来提供治理手段的，而不是通过乌托邦式的伟大计划来治理；波普尔声称，在历史记录中，这样的伟大计划总意味着巨大的悲剧和灾难。” 波普尔主张的实质是，由于我们的知识始终是有限的和不完善的，我们重复遇上问题——提出解决方案——排除错误——出现新的问题的过程将是不可避免的。与其寻求完美的解决方案，不如试图在试错中解决问题，但不要试图一劳永逸地解决问题。虽然波普尔与哈耶克、林德布罗姆等影响很大的政治学家并非学术上的“同宗”，但他们关于人的知识能力限度和政策的渐进性的看法是一致的，所以他的观点也比较容易被政策专家接受，由此形成了以问题为中心的政策分析观。尽管以问题开始，又以问题结束未免让人沮丧，但完美的结局大概只能在乌托邦里寻找。懂得这一点至少有助于我们将政策分析与纯粹的社会科学理论研究区别开来。 从波普尔模型出发，我们就较容易理解奎德（E.Quade）主张的政策分析程序，这是一种很有代表性的主张。该程序包括阐明问题、寻找备选方案、预测未来环境、对备选方案的影响制作模型、评估备选方案等五个环节。而且奎德认为政策分析是一个反复的模型。其中的问题要被反复陈述直至目标明确，设计和评估方案的过程也需要不断重复、不断形成更好的模型，直到分析者将时间和钱用光为止。 但其他人对这个程序过强的“刚性”提出了不同的看法。 斯托基（Stokey）泽柯豪瑟（ZecKhauser）提出也一种五步过程：确定基本问题和要追求的目标、设计可能的备选方案、预测备选方案的结果、确定衡量结果的标准、指出行动的选择取向。他们认为不必一步步按程序工作，但五个方面必须在一项分析中有所体现。魏墨（Weimer）和维宁（Vining）则将政策分析过程分作两个主要的部分：问题分析和解决问题方案的分析；前者包括理解问题、选择和解释相关目标和条件限制、选择解决问题的方案；后者包括选择评估标准、详细说明备选方案、评价备选方案、以及推荐行动。还有一些大同小异的观点，在此不再一一列举。 我们注意到，斯托基等人放弃了对程序严格性的要求，但在分析工作的内容方面与奎德的主张没有本质区别。由于实际工作中的资源困难和信息困难，我们认为没有必要、也不可能坚持过于严格的程序。而魏墨等人除了进一步降低了程序的严格性外，更将推荐行动列为分析工作的内容之一。由于政策分析与政策决策的相对分离，我们认为魏墨等人的见解是恰当的。 帕顿和沙维奇“吸收了许多对政策分析相互重合的描述，并根据自己的经验”创建了一个六步过程：界定问题、确定评估标准、确认