我国行政诉讼撤诉制度的法制完善.doc

我国行政诉讼撤诉制度的法制完善 前 言 法院作为定纷止争的机构，依据分权理论来解决政府与人们之间的纠纷，是法治国家的基本标志。我国在“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略的指导下，在解决行政纠纷方面取得了长足的发展，法院作为公正的代表以其权威获得人们的信任，人们将自己的权利敢于通过向法院的诉讼以求获得保护和救济，无疑是法治建设和人权保护上的可喜现象。《行政诉讼法》施行十七年来，人民法院受理和审判了一大批行政案件，仅2003年至2007年的五年中，各级人民法院共受理一审行政案件473837件，其中2007年首次突破年十万件。[1]当我们在为取得成绩而感动高兴的同时，我们也在反思行政诉讼法的缺陷，毕竟“民告官”和“尊重人权”对于我们来说还是新生事物。学者们往往对《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《解释》)在保障人们对政府的起诉权关注的较多，却对诉权的另一面的撤诉权所谈甚少。而反观我国行政诉讼中的实际情况，行政案件以撤诉的结案率一直是居高不下。行政诉讼的目的就是通过法院这个中立者来解决公民、法人和其他组织与行政机关的行政争议，从而保障前者的权益督促后者的依法行政。而由于政府和人们的地位不对等以及信息不对称，原告在面对掌握着行政权力的行政机关也不乏有迫于压力而撤诉的情形。如果对撤诉制度不加以很好的完善，将很有可能使行政诉讼的目的落空。基于此2008年1月14日最高人民法院公布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称撤诉规定），制定撤诉规定的主要目的，是为了妥善化解行政争议，依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为。本文以此为切入点，通过分析比较，对完善我国撤诉制度提出自己一些不成熟的看法，见笑于大方之家。 一、行政诉讼撤诉概述 （一）行政诉讼撤诉概念 我国行政诉讼制度脱胎于民事诉讼制度，1982年公布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法。”因此在1989年制度行政诉讼法时，行政诉讼中的许多概念都是借鉴民事诉讼的。撤诉在民事诉讼中是指原告停止全部或部分诉讼，或者仅撤回对特定被告人进行的诉讼行为，从狭义上讲，仅指法院受理起诉后，原告撤回起诉，广义上讲是指当事人向法院撤回诉之请求。[2]撤诉作为了结案件的法定方式之一，是当事人的一项重要的诉讼权利。但行政诉讼撤诉与民事诉讼撤诉相比行政诉讼撤诉有其独有的特点：（1）在行政关系中由于当事人双方的地位不平等，因此在行政诉讼中原告与被告的地位是固定的，起诉权和撤诉权在一审中只属于原告，通过赋予原告诉权启动司法审查以求使行政权和相对人的权利、义务能得到平衡；（2）行政诉讼的目的除了化解行政争议外，它侧重于对原告权益的保护以及对被告具体行政行为进行审查，因此在行政诉讼撤诉规定上就必须对撤诉进行全面的审查以防止被告采用强力迫使原告撤诉，从而达到对被诉具体行政行为合法性审查的消极回避；（3）行政机关做出的具体行政行为在效力上即具有公定力、确定力、约束力和执行力，相对人可以通过提起行政诉讼请求法院对具体行政行为的合法性进行审查，但如果撤诉的，为了维护行政机关具体行政行为的效力，撤诉后如果以同一事实和理由起诉的法院不予受理。对于行政诉讼撤诉的具体规定见《行政诉讼法》第48条、第51条，《解释》第36、37、49和第50条以及最高院新颁布的《撤诉规定》。而对于撤诉概念的理解学者们主要是从撤诉提起的主体、撤诉适用的诉讼阶段，撤诉的内容三个方面进行认识，基于此，可以把目前关于撤诉概念归纳为以下三种看法：（1）撤诉是原告表示或依其行为推定其已经成立的起诉行为撤销，法院审查后予以同意的的诉讼行为。[3]（2） 撤诉是指原告或者上诉人自立案之后到宣告判决或者裁定前的诉讼过程中，主动撤回诉讼请求，经人民法院准许而终结诉讼的法律制度。[4]（3）撤诉是指在人民法院立案后裁决之前，原告放弃诉讼请求的诉讼行为。[5]撤诉权作为一项派生的权利，源于起诉权，法院的立案是撤诉的起点，其目的在于诉讼程序开始之后，直至法院对判决和裁定宣告之前，使诉讼程序得以终结，因此从严格意义上讲应该包括撤回起诉、撤回上诉、撤回再审（本文所说的撤诉是指在一审阶段的撤诉）。通常来说撤诉的法律效果是直接导致本案的诉讼程序的完结，只不过是对程序权利上的一种处分，对原告所主张的实体权利并无任何影响，因此撤诉并不意味着当事人放弃其实体权利。 综上所述再结合《撤诉规定》的规定，本文认为：撤诉是指原告在立案后，判决或裁定宣告前的诉讼过程中，主动撤回诉讼请求或者经法院审查认为被诉具体行政行为违法或明显不当，被告改变具体行政行为或人民法院建议被告改变其所作的具体行政行为，当事人同意并申请撤回诉讼请求，或者不行使法律规定