新型城市化规划制度障碍和建构.docVIP

新型城市化规划制度障碍和建构 　　【摘要】在两型理论指导下的新型城市化建设中，存在着诸如法律制度缺失、制度的强制力和约束力弱化、制度运行的成本过高、非正式制度约束缺乏等制度障碍。因此，建设新型城市化应该从完善制度体系方面着力，着重建立健全新型城市化法律法规体系、完善新型城市化政策体系、确立新型城市化考核体系。 【关键词】两型社会 新型城市化 制度障碍 制度构建 “两型社会”建设中的新型城市化 “两型社会”是指“资源节约型和环境友好型社会”。建设“两型社会”自党的十六届五中全会提出以来，一直被作为我国国民经济与社会发展的一项重要战略性任务。具体来说，“两型社会”的建设本质上是一个创新的过程，主要强调以新型的制度来推动整个社会经济的转型和发展。所以，在这个过程中必然存在扬弃，改革过去既有的一些不适合当今社会经济发展的制度，并且创造出新的适应发展的制度。城市作为社会经济的发展主体，也是制度创新的重要领域所在。本文尝试用新制度经济学的理论，分析“两型社会”建设背景下新型城市化规划制度的障碍，并对制度体系的重新构建进行简要的分析。 新型城市化是对传统意义城市化的扬弃，旨在改变过去那种陈旧的规模扩张、外延拓展式的城市发展模式，是一条全新的质量提升、内涵丰富、品质拓展的城市发展道路。①对中国而言，新型城市化道路主要面对的压力是资源短缺和污染严重。在发展模式和具体措施上，新型城市化以建设资源节约型和环境友好型社会为带动，避免传统城市化那种单纯的规模扩张、面积增加和人口增长，更多地注重城市结构的转换，更多地注重人文关怀，走集约发展、内涵拓展和功能提升的新型城市化之路，其中包括科学规划与设计，科学调控城市规模与城区面积，理性引导城区人口等。 “两型社会”建设中新型城市化的制度障碍 新制度经济学派的代表人物诺思认为，所谓制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。它包括正式规则和非正式规则，正式规则主要有法律法规、组织安排和政策等，非正式规则有道德和习惯等。②新型城市化建设作为一个新的城市发展模式，也需要相应的制度去协调新型城市化进程下各种相关利益者的关系，规范各利益相关者的关系，使其符合新型城市化的目标。因此，可以认为制度是新型城市化建设中最重要和根本的保证，只有制度上的保证，才能使新型城市化的进程符合“两型社会”建设的需求。然而，在制度层面上，我们还存在着以下的障碍。 新型城市化建设制度供给缺失。目前新城城市化建设中制度最大的障碍就是供给不足。首先，作为城市建设指导性文件的城市规划就存在不足。目前的城市规划制度体系还是建立在传统经济增长模式的基础上，不论是规划的制定还是评审都没有加入新型城市化的指标。在这样的规范下制定的城市规划还可能会成为新型城市化进程障碍。③同时，与之配套的投资、科教、环境各个领域，个人或者其他在建设新型城市化中的权利和责任都没有明确的规定，没有相关的制度保证新型城市化只能形同虚设。 其次，基于资源环境的权利制度严重缺失。两型社会主要是对资源和环境的重视，而这些公共资源往往被视作公共财产，如果没有强有力的制度作为保证，无法界定资源和环境的产权，④也无从通过市场计算成本，进行转让和交易。在城市化进程中对于资源和环境的外部性就没有办法解决其分配问题，⑤因此资源和环境就非常容易遭到破坏，从而影响两型社会的建设。 新型城市化建设制度效力弱化。虽然目前各种相关制度已经逐步出台，但是制度的约束效力却并没有得到足够的强化。问题突出表现在两个方面。第一是制度的冲突使得其效力减弱，新型制度和原有制度并没有进行非常好的契合和协调，制度的冲突使得新制度的效力极大地弱化。第二是制度的执行区域还有很大的盲区。在我国现行的体制下，由于城乡之间在经济、社会和观念都存在较大差距，在城市之外的很多地区，例如广大的农村地区和城乡结合部地区，囿于体制、观念等限制，制度执行的效力都相对较弱。⑥ 新型城市化建设制度施行困难。新型城市化建设在制度建设上最大的障碍还在于具体的实施和运行。制度变革将使原有的利益分配体系得到加大的改变。在利益重新分配的过程中，一定会产生强大的交易成本和施行困难。现行的政治考核和全社会工作重心仍然是GDP优先，要改革原有制度，让人们从简易的经济指标转向综合的制度也并非易事，人们对于原有制度的依赖也会使得新制度在施行上出现较大的困难。此外，在交易成本之外，还有实在的成本障碍问题。由于价格机制的不配套，目前新型城市化建设中的环境建设的费用和补偿机制没有建立，强调环境友好型而较高成本的新型城市化建设无人买单，在相当的地区还存在着新开发建设土地成本低于挖潜土地、集约化利用土地的成本，也形成了新型城市化建设的价格障碍。⑦ 非正式制度约束新型城市化建设进程。人们在旧有社