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横琴新区新型户籍制度创新路径和瓶颈 　　摘要：目前在中国户籍制度改革中，地方逐步成为户籍改革的积极推行者，他们的改革与创新实践主要是通过户籍制度改革来打破城乡二元结构带来的不公平。但这种做法并不能满足横琴新区。因为横琴开发对于我国来说是一个新事物，这是一个涉及港澳的新区开发项目，它有着复杂的社会构成，有着特殊的区域定位，有着较高的实践和理论诉求，所以可供借鉴的经验不多。但是国家、广东省及珠海市对横琴新区开发的积极性较高，因此“比特区还特”的政策定位可以被解释的更为宽泛。这为横琴在户籍制度改革上“先行先试”提供了可能，也使横琴的户籍改革备受瞩目。 关键词：横琴新区；新型户籍制度；户籍制度创新 中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-02 横琴新区作为国家级开发新区从设立之初就担负着先行先试的重任，它要以新一轮改革为契机，通过大胆创新，摸索出一条粤港澳合作的新途径，打造三地共建的新模式。可以预见的是随着横琴开发的不断深入将会有大量的人员进入新区，这对横琴新区的户籍管理提出严峻要求，同时也要求横琴加快户籍制度创新的步伐。不过对于横琴来说户籍制度创新则需要慎重进行，因为作为一种制度，一旦确立实施它将成为刚性的规范，这将决定横琴能否吸引人才、留住人才并起到示范作用。所以我们要从横琴特殊的户籍诉求入手剖析横琴户籍制度创新的困难并寻找实践的可能路径。 一、横琴新型户籍管理的特殊诉求与定位 横琴地处珠江口西岸，毗邻港澳。按照《横琴总体发展规划》，2015年横琴新区人口将达到12万，202年人口将达到28万。在未来短短的5-10年间，横琴新区人口数量将增长15-25倍，人口素质结构将以外来高科技、高端服务业人才为主，社会经济将以现代服务业和高新技术产业为主，社会结构将从一个典型的农业社会转变为一个发达的后工业社会。 依据《横琴总体发展规划》横琴未来的发展会具有如下的特点：第一，社会多元性。依据横琴开发定位和产业发展方向，作为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式示范区的横琴必然会综合港澳台因素及境外因素，横琴新区将率先应对社会多元化带来的商机和挑战。第二，国际高端性。作为未来珠江口西岸的区域性研发平台、融合多方优势的国家级高新技术产业基地。国际高端人才将成为横琴社会的中坚力量。届时，世界范围内不同专业背景和研发领域的专家学者、知名人士将汇集于此，施展才华地。第三，跨境流动性。未来横琴社会的多元化结构及其发展的市场导向决定着横琴未来社会的巨大跨境流动。 随着如火如荼的建设工程项目上马，横琴对人才人力的需求也提到日程上来。横琴岛内自有居民的规模和知识结构显然无法满足横琴新区的发展需求，所以引进人才是必然选择也是必经途径。如何引进人才？光靠波动性较大的引才计划是难以持久的，要留住人才，让他们不仅要在那里工作，还要在那里生活、安家，更重要的是给予其制度上的身份保障。未来在横琴工作与生活的人群多样且复杂，他们中既有横琴岛的原有住民，又有伴随横琴大开发而迁入的外来工作人员，同时还有大量的在横琴工作的流动性人员，还有伴随澳大而进入横琴的港澳人员。这样大规模的人才涌动也对户籍管理制度提出迫切需求。不过在高端人才引入横琴的过程中我们不能忽视技术人员和劳务人员的引入问题，毕竟这一部分人群是横琴建设的主力军。由于横琴的地域空间有限，承载力不够。所以如何处理这个难题就成了重中之重。如何激发他们的积极性保障他们的权益和满足他们的诉求将是横琴户籍制度创新的难点所在。 尽管横琴新区依托于珠海市，并且横琴在户籍制度建设上稍显空白，但它并不能将珠海市的成熟做法拿过来就用。横琴比特区还要特，情况更复杂，因为它牵涉的主体和利益较多，而且还涉及港澳。由于横琴新区在最初的设计上采取分线管理，线内线外的管理、税收都不一样，这也意味着其他地区以往的户籍制度不能完全适应这里的情况，所以横琴新区迫切需要新型的户籍管理制度。它自身的这些特点也为其户籍制度设计提出很高要求。 如果说国内大多数地方的户籍改革是为了更好的推进城镇化进程、打破城乡二元结构，那么横琴的户籍制度创新则是不同的思路。它更注重的是用什么样的社会福利和居住保障达到吸引人才并有效管理的目的。就横琴新区的户籍管理创新，笔者认为应该站在横琴特殊的发展诉求基础上，着重于对现有的和流动的人员进行现代化管理而不是着重身份的转入及转出。横琴新区所面对的户籍问题与传统问题不同。 二、横琴户籍制度创新的难点所在 在中国，“户籍”并不只是一个符号或称谓，它除了人口登记功能外，还是资源配置的重要依据。因此如果没有一体化的公共资源供给，改革往往只是称谓替代，并没有实现真正意义上的户籍制度变迁。横琴新型户籍创新的根本困难并不在于确定一个居住地