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美国就业和培训政策研究述评 　　20世纪30年代大萧条时期，罗斯福政府实施新政，用以工代赈的方式，安置数百万劳动力就业。严格地讲，这种应急性政策并未涉及劳工的技术培训。直到1946年《就业法》规定“促进最大限度的就业、生产和购买力”之后，就业培训才开始被纳入美国政策体系，因而该法标志着美国联邦就业与培训政策体系的确立。此后至1960年代末，以1962年《人力开发与培训法》和1964年《经济机会法》为核心，美国政府构建了比较完整的直接面向就业市场的就业与培训政策体系，并在维持就业市场供求关系的平衡、减少失业人口、推动社会经济发展等方面起到积极作用。美国学界以上述法律产生的时代背景与理论依据、联邦决策和政策内容、特征以及实施效果等问题为立足点，对1950～1960年代美国联邦政府就业与培训形成时期进行了系统研究，推出了丰硕成果。本文拟对这些研究成果进行梳理，以期从更深层次上把握美国就业与培训政策的共性特征与本质。 　　 　　一 　　 　　在美国联邦就业与培训政策体系确立过程中，几乎在各项立法出台之前和实施之后，就有相关的政策性和学术性研究成果面世。有政府委员会的调查、学术机构的研究和美国学者的自发性研究。这些成果的共性特征是关注政府政策走向、实际效用及存在的问题。从研究的内容和特点看，这些成果可分为三类。第一类是针对就业和培训的理论基础及政策的总体性研究。由于政府政策处于逐渐完善的过程中，初期的宏观性研究屈指可数，而且，所有成果都折射出一种强烈的现实主义关怀，研究时下政策的成果多于对过往政策的研究。第二类是针对不同时期具体立法的个案研究，着墨的重点是每届政府立法的内容和实施效果分析。第三类是政府专门委员会的调查研究。自1946年就业法开始，美国政府在每次颁布重大法律时，都在其中设立对国会负责的专门机构，其职能是对每个时期的政策实施效果进行评价，针对存在的问题提出应对性措施和建议，以利政府政策的修订和完善。这类调查中既有肯定性评价，也有对负面的分析。 　　在美国联邦就业与培训政策形成时期，理论界就人力资源和人力资本理论进行了研究，其成果不仅为美国就业与培训政策体系的确立奠定了理论基础，而且为学界研究政府政策提供了可资借鉴的理论依据。 　　由于战后科技革命的兴起对美国的产业结构和就业市场供求关系产生了重大影响，结构性失业骤然凸显，劳动力资源的浪费现象倍受关注。一些“制度学派劳工经济学家”(institutional labor economists)和劳资关系专家遂将研究的注意力从工资确定、收入保障和集体谈判等问题转向对劳动力资源的开发与利用方面，提出了人力政策的思想，其代表人物是哥伦比亚大学制度学派经济学家伊莱?金兹伯格(Eli Ginzberg)。1958年，他出版的《人力资源：国家财富》一书，强调英国古典经济学家亚当?斯密的两个信条：其一，每个人都应该获得“开发自己的潜力和自由就业”的权利；其二，一个国家财富来源的关键在于“为劳动力提供技术、智慧和正义”。金兹伯格认为，在美国，除两次世界大战期间外，无论是政府还是非政府机构从未实施过任何旨在开发和利用人力资源的政策，人力资源的浪费现象十分严重。这一点主要表现在四个方面：一是经济萧条时期的工作岗位短缺；二是劳动力因找不到满意的、有价值的工作，就业不足的问题一直存在；三是各级政府对教育和培训的投入不足以充分开发人的潜能；四是就业市场运行机制无法通过自我调节保证所有劳动力的充分就业。他认为，美国正处于“人力革命”(manpower revolution)之中，政府必须利用各类学校、企业和其他公共机构推进人力资源的开发和利用。为说明政府干预的必要性和合理性，他从冷战思维出发，把人力资源的开发和利用与维护美国的国家安全结合起来。在比较美苏两国对人力资源的开发和利用之后，他呼吁，联邦政府制定“更有目的性、更加开明地在美国人民身上投资”的就业培训政策已刻不容缓。政府关注“国民健康、教育和培训、能力和技术”既是“一个民主国家应该承担和履行的核心责任”，也是美国在冷战中取得胜利并保持其经济和军事领先地位的需要。在他看来，政府政策既要为失业劳工提供技术培训，还应着力进行机构改革、劳动力市场规划和大规模投资。这不仅有助于缓解社会失业问题，而且有利于生产力水平的提高和社会经济的发展。金兹伯格对美国人力资源开发的高度关注和对政府制定政策的合理性和必要性的论述，顺应了战后美国产业结构和经济结构转型的客观要求，因而在理论上和实践上具有划时代意义。在他的影响下，普林斯顿大学、霍普金斯大学、哈佛大学和耶鲁大学等十多所高校和其他研究机构的学者开始对人力资源的开发与利用进行研究。 　　到1960年代上半期，人力资本理论的成果与日俱增并渐居主导性地位，其代表人物是西奥多?舒尔茨(Theodore W.