浅析PPP在新型城镇化建设中的运作模式及风险防范.docVIP

浅析PPP在新型城镇化建设中的运作模式及风险防范 　　摘 要：PPP模式作为中央大力推进新型城镇化建设，地方政府化解存量债务困境的有效抓手，在全面深化改革的进程中具有极为重要的作用。因此，本文通过理解PPP的内涵，以及对我国现有运作模式的研究，梳理分析该模式在发展过程中存在的问题，进而提出相应的解决思路和建议，旨在防范PPP运作中的主要风险，达到可持续应用推广的目的。 　　关键词：新型城镇化；PPP运作模式；风险防范 　　中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2017）03-05 -03 　　党的第十八届中央第三次全会指出“通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”的发展目标。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也明确了我国新型城镇化方向、建设重点和机制体制设计，提出了新型城镇化是一个强大的引擎，可以保持我国经济的持续健康发展，是国家现代化的必经之路。官方预测，至2020年中国的城镇化将带来42万亿元的投资需求，全面涵?w了供水、交通、能源等经济基础方面设施和社保、养老、户籍等社会基础方面设施。2016年“国发〔2016〕8号”《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》进一步强调了要在创新投融资机制方面强化政府和社会资本合作（即PPP模式）。财政部也希望通过推广PPP模式替代先前由政府主导的城镇化建设方式以化解地方政府的偿债压力。 　　可见，中央全面深化改革的大方向，地方政府化解债务的迫切性和新型城镇化的大力推进，都促使PPP模式成为国家可持续投资发展的首选方式。 　　一、PPP模式的基本内涵 　　PPP模式（Public-Private Partnerships）即公私合作伙伴关系，在我国称为“政府和社会资本合作”模式。在理解上，世界银行（WBG）给出的定义是，PPP是私有资本与政府机构间签订关于公共资产及服务提供的长期合同，同时私有资本应承担合约内容的实质风险和管理义务；亚洲开发银行（ADB）则指出，PPP是公共部门和私营部门之间因实施基础设施建设和其他服务而形成的一系列合作伙伴关系。我国“国办发[2015]42号”文，认为PPP是运用市场机制的作用，有效改善公共服务质量并提升其效率，最终达到公共利益最大化。即政府通过公开竞争的方法，优选具备技术、资本或管理等能力的社会资本，签订公平协议，明确各自的责权利，约定社会资本是公共服务的提供方，政府或最终使用者依据绩效评价等付费，确保社会资本在承担项目风险的同时得到合理收益。42号文所指的社会资本”包括了地方国有企业和民营资本。 　　显然，PPP除了是资金来源的一种获得手段，而且包括了技术管理和社会治理等机制创新。主要有以下四大基本特征： 　　（一）全程合作 　　以一个共同目标为基础的，建立在伙伴关系上的充分合作。在这一共同目标下，企业追求自身利益的实现，政府实现公共福利和利益的目标。 　　（二）提高效率 　　PPP“物有所值”，可以在长期使用过程中逐步付费，并且注重绩效评价按结果付费。它避免了投资成本高，运行效率低，维护成本高，质量不稳定等传统模式存在的缺点。 　　（三）利益共享 　　政府不以利润（分红）为唯一目的，也不允许企业在项目实施过程中产生超额利润。除了分享PPP带来的社会效益，企业的利益也可以通过价格调整机制获得，以获得相对稳定的投资回报率。 　　（四）风险分担 　　PPP模式的目的是注重风险应对与分担的最优化，没有人承担项目的全部风险，而是将风险以合理的成本向合作各方转移，这种管理模式的设计使得整体风险最小，能给项目带来更大的安全系数。 　　二、PPP在我国的主要运作模式 　　我国适宜采用PPP模式的项目，必须“物有所值”，能够从技术、建造、财务、运营等多方面转移风险；能够通过引入社会投资者提高政府资产和财政资金利用效率；能够按质量、业绩付费，真正体现绩效价值；必须规范程序、公开透明，透明监督，最终达到项目全过程总体效益增加的目标。因此，不是所有的项目都可以采用PPP模式。PPP适合的项目主要为政府具有供给义务同时又可以市场化运作的公共服务类及基础设施类项目，如居民所需的水电气热、污水垃圾处理等基本供给的市政设施工程，公路、铁路、机场、城轨等交通基础设施，医疗、康养、文旅等公共服务项目，以及资源环境和生态保护等项目。若对项目的质量等要求无法确定，或者不能对项目风险进行明确划分，无法进行物有所值评价”，则该项目不宜推行PPP模式。 　　选择适合的PPP运作模式至关重要，考量的因素主要有项目所处阶段、投资规模大小、收益水平高低、费用定价机制、风险分配方式、到期资产处置等。通常有委托运营（OM）、管理合约（MC）、租赁-运营-移交（LOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移