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论公共服务:公共行政变迁下行政法理念新变化 　　摘 要：本文从公共服务理念下现代行政的种种特征表现，揭示从”公共权力”走向”公共服务”这种社会发展与行政理念的变迁促使现代行政的范围、方式、手段、甚至主体等方面均发生理论及现实深刻的变化。由现象再回到理论方面，介绍”服务理论”的时代变迁。然后，从西方公共行政的变迁及其对行政法的影响作为起源，回到中国公共行政，论述公共服务的兴起，最后，重点关注了行政主体变迁中第三部门的兴起以及其对行政法（学）的意义。 关键词：公共服务 积极政府 服务论 公共行政的变迁 第三部门 一、公共服务理念下现代行政的特征 1、积极政府 正如狄骥所言：”今天，作为某种复杂变革过程的结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其他职能，……包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政电报电话以及铁路运输。”在这种形势下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，由单纯的”公共权力”的行使转化为”公共服务”的提供，并促使政府义务由消极走向积极，即以积极的行动为社会提供必要的服务。 2、行政规则的服务化 20世纪70年代以来，西方国家改革的目标就是在”公共服务”的理念之下，重塑政府，具体措施包括以公众为对象，引入竞争机制，以企业的精神重塑政府，提高政府的能力与效率，使公众获得更多高质量的服务。这种改革打破了传统的管理模式，强调行政的服务理念与功能，从而使得行政规则成为真正意义上服务规则。 3、行为方式的多样化 公共服务兴起之后，完全由政府直接承担包括提供公共服务在内的公共行政职能已经不再可能，其中的一些事务不得不由行政机关之外的组织来承担。公共行政职能的履行从原来的依赖直接行政开始向直接行政与间接行政并重转变。 二、服务论：公共服务的行政法理论基础 早在1983年，应松年、方彦和朱维究三位教授就指出，在行政法学研究中，行政法学的理论基础问题是很重要的课题之一。他们把这种理论基础总结为”为人民服务”，并做了专门论述。杨海坤教授于1989年提出，从深层次看，行政法理论基础是要解决一个行政与人民、政府与人民之间基础关系的问题。陈泉生、崔卓兰等教授提出的”服务论”，实际上是对传统政治意识形态上的”为人民服务”观念的现代情境解释。因为”国家的一切权力属于人民”，”政府受人民的委托，负起兴国利民的重责，因此政府应扮演’服务者’的角色”，”并解释人民的监督和控制”。陈泉生教授把”服务论”阐释为，”为了使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务和最大的福利，法律授予其各种必要的职权，使其能够凭借该职权积极处理行政事务；但是行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不得对人民的自由和权利造成侵害”。但是，该学说的缺陷正像杨解君教授批评的那样，”不能以服务概括现代行政的全部功能”历史局限性决定了上述学说的理论局限性，被学者批评为”观点正统、空乏有余，对行政法面临的问题针对性不足，给人以隔靴搔痒、不着边际之感”。政府法治论在后来的发展中也努力去政治化，与法治行政紧相融合，演化为另一套表述体系。 三、西方公共行政的变迁及其对行政法的影响 回顾西方公共行政的历史，我们可以发现，公共行政的发展与社会经济的发展是密不可分的，从专制国家时期的作为君主私人事务的公共行政，到自由资本主义国家的公共行政，再到公共服务于秩序维护并重的现代公共行政，公共行政都是作为社会生活整体的有机组成部分而存在的，有什么样的社会经济背景，就有什么样的公共行政形态。 与公共行政的变迁相伴而行的是行政法的发展与演变。在专制国家时期，尽管针对公共行政的相应法律规范依然存在，但那种单纯的法律规范并不是现代意义上的行政法。”警察国家”时期，民事法律及相关制度得到了极大发展，但规范国家权力行使的公法并未有蓬勃之发展。自由资本主义时期，在自由主义思想的影响之下，建立一个受法律严格约束的有效政府成了资本主义世界的趋势，现代意义上的行政法开始产生。 四、中国公共行政的变迁：公共服务的兴起 就我国而言，在传统的计划经济体制下，以”公共权力”为核心的，具有单方命令属性的行政手段在行政管理中占主导地位，由此造成政府管制范围无限膨胀与行政管理方式单一化的双重弊端，严重制约了社会发展的生机与活力。随着经济的全球化以及我国改革的深化，这种传统的以”公共权力”为核心的单一行政模式已经无法适应社会发展的需要，面对日益多元化的社会需求，转变行政理念，在”公共服务”的行政理念下，重新估价、界定政府作用，调整政府职能，改变单一的权力行政方式，改革传统公共行政的模式，在满足社会公共需要的同时，实现”全能政府”向”有限政府”的