民主行政理论.doc

编样稿5100字 政府行政：官僚体制与民主范式的学理鉴别 刘红岩|北京大学政府管理学院 赵成根|北京大学政府管理学院教授 导读：政府行政的官僚体制与民主模式是不同社会发展阶段和不同国情条件下的必然产物。前者从主观意愿出发，追求过于机械的效率最大化，但往往因脱离实际而事与愿违。后者注重公益、公权和公民的广泛参与，虽然形式上政府权力有弱化的趋势，但因减少了多方矛盾的冲突与利益博弈，社会整体的损耗降低，弥补了泛民主化对行政效率弱化的缺陷。对比官僚式与民主化行政的特点，政府行政的最佳模式选择应该是效率与民主的融合。 “官僚行政”模式在西方国家曾盛行一时，然而，这种以“效率”为唯一、根本价值取向的公共行政模式却被证明恰是公共行政缺乏效率的症结所在。人们从对“官僚行政”模式的反思中发现，传统的公共行政对民主政治因素的忽视带来了欲速不达的结果。于是，“民主行政”模式在各国的行政改革中取而代之，成为当代公共行政的理想目标。 一、行政官僚化的由来与特征 官僚行政形成于19世纪末20世纪初。当时资本主义国家的各种社会问题相当严重，政府迫切需要新的治理理念和组织模式对原有的体制进行改革。为适应“效率至上”的时代要求，威尔逊提出政治行政二分法的观点，由此，效率成为行政理论界的热门话题。 官僚行政以威尔逊、古德诺的政治行政二分法为理论前提，以韦伯的理性官僚制理论为核心内容，奠定了公共行政学的古典传统。官僚制行政的主要内容可概括为六个方面：第一，单一权力中心。第二，政治与行政分立。第三，视效率为其最高价值目标。第四，官僚体制是由接受政治监督、领受薪金的职业官（公务员）所组成的独裁等级体系。第五，职能专业化基础上的分工。第六，公域和私域的严格界定。 官僚行政模式是机器大工业时代的产物，它既符合国家权力结构的要求，也符合公共事务管理和公共服务提供的要求，并有助于当时社会基本问题的解决和行政效率的提高。因此韦伯认为：“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式”，“就今天大规模行政管理的需要而言，官僚制行政组织是不可或缺的。在行政领域，选择只能在严谨的官僚制或松散的管理体制之间做出。”一百多年来，官僚行政体制先在西方工业发达国家日渐壮大，并在世界各国得到广泛推行。 官僚行政模式是适应工业社会的“行政国家”的产物，但其自身存在难以克服的弊端，当社会发展到后工业社会或信息社会的时候，官僚行政模式越来越表现出它的不适应性，主要集中在以下几个方面： 一是回应性差。“回应性”是指政府与社会的互动。官僚制管理结构是一种封闭式的“金字塔”型的结构，其权力的传递是自上而下的单向传递，信息不对称，从而导致权力垄断。此外，这种集权的、等级制的“金字塔”型结构，极易形成组织的僵化与迟钝，难以应对日益变化的社会环境。 二是缺乏亲和力。官僚组织的终身雇佣制导致激励机制的丧失，公务人员缺乏工作热情和服务动力，其行政行为只是一种机械式的非人格化的状态，缺乏应有的亲和力。同时，官僚体制往往导致公民与公共事务管理上的分离，封闭性的官僚组织无法满足人们对于政府的透明性、责任性、回应性、有效性的需求。 三是绩效差。官僚体制在公共服务的提供上处于垄断地位，缺乏必要的竞争机制，与处于市场竞争体制下的私营企业相比，公共服务的供给往往是低效率的。从组织规模上看，正如帕金森定律所揭示的，官僚组织存在着一种天生的、内在的扩张倾向，随着组织规模的扩张，它变得更加难以管理，绩效随之降低。 四是忽视民主。传统官僚制行政强调的是一种系统化的规则与内部程序，而忽视行政中的民主观念，特别是公民参与的观念。 20世纪后期，由于官僚行政的这些弊端，西方学界对公共行政的价值取向和组织设计进行了重新认识。随着西方国家行政改革和理论研究的发展，一度遭到批判和拒绝的“民主行政” 被重新提出并日益受到人们的重视。 民主行政的概念最早由马克斯·韦伯提出，不过他并没有进行完整的建制。完整建制的民主行政理论由美国学者文森特·奥斯特罗姆最先提出。奥斯特罗姆提出了民主行政的两条标准：第一，它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务的资格前提上；第二，它把命令权力的范围降低到最低的程度上。他进一步解释说，民主行政主张通过建立多元的交叠管辖和权力分散的体制来实现“公民自治”，是多元决策主体运用市场机制进行公共决策和提供公共服务的一种制度安排。 二、行政民主化的趋势与优势 民主行政理论认为，社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感才是最重要的行政价值。这一理论的核心观点认为，民主价值观和政治伦理规范是一切行政价值的基础。民主行政的内容主要集中在六个方面：第一，公共行政的核心价