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（新型城镇化系列报告NCT201301 ） 城市化与土地-户籍-公共财政体制联动改革 陶然（中国人民大学国家发展与战略研究院） 王瑞民、陶勇（中国人民大学经济学院） 1 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办的 独立的校级研究机构。国发院以中国人民大学在人文社会科学领域的 优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化平台和 公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队对中国面临的各类重大社 会经济政治问题进行深度研究，以达到“服务政府决策、引领社会思 潮、营造跨学科研究氛围”的目标。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务进 行决策。目前由纪宝成教授担任名誉院长兼学术委员会主任，陈雨露 教授担任院长，刘元春教授担任执行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街59号 中国人民大学国学馆（紧邻新 图书馆） 电话：010 网站：http://NADS. Email: nads_ruc@126.com ，nads@ 2 目 录 一、引言4 二、中国当前增长方式下的城市化模式及其扭曲5 2.1“区域竞次”式的中国经济增长5 2.2 人口城市化滞后于空间城市化 10 2.3 大建城市新区与工业开发区的老路已到尽头 12 三、 户籍改革：目标、主体与思路 15 3.1 改革目标： 本地城郊农民还是外来流动人口？ 15 3.2 户籍改革不能完全由地方决定，还需中央施加压力和动力 16 3.3 以降低公共服务成本推动户籍改革 17 四、 保障性住房：政策与挑战 19 4.1 房地产泡沫催生保障性住房 19 4.2 保障性住房的现实挑战20 4.3 从保障性住房到住房保障25 五、土地-户籍-公共财政体制改革30 5.1 农民工市民化：关键在于城中村与城郊村土地制度改革30 5.2 以工业用地转商住作为征地制度后的土地出让金收入来源33 六、结论38 3 一、引言 作为经济发展过程中的一个关键环节，城市化的主要作用是通过 集聚于城市的制造业和服务业的发展，将人口逐渐从农村转移到城 市，从以农村为主要基地的农业部门转移到以城市为主要基地的制造 业和服务业部门。这同时也意味着城市化过程不可避免地会带来原有 农业、农村用地转化为城市制造业、服务业以及居民生活用地。因此， 任何国家的城市化都包含着人口城市化和空间城市化两个维度。人口 城市化是指农业人口逐渐从农村中转移出来，加入到城市的制造业和 服务业大军，并同时享有城市政府所提供的各种公共服务，而空间城 市化则意味着城市实体规模的扩大和城市建设空间的扩张， 其中不 仅存在一个城市土地规模变化和利用性质调整如何适应外来农村迁 移人口生产、生活用地需要的问题，也会出现因城市扩展本身而带来 的失地农民如何转换就业并逐渐融入城市生活的问题。 随着中国经济增长速度的进一步加快，中国的城市化进程也开始 加速推进。城市化进程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同 时，也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅扩展。 但是，在中国城市化的两个主要维度，即“人口城市化”和“空间城市 化”方面，都出现了一系列突出的矛盾和问题。这些矛盾和问题的产 生是“区域竞次式”的中国经济增长方式的结果，也与我国现有土地制 度以及相关财政、户籍体制存在的缺陷有紧密联系。 4 因此，对中国经济增长方式的分析对于中国的城市化模式的理解 十分重要。在此基础上，进一步地总结归纳中国城市化模式的主要特 点，以及这种城市化模式所带来的土地利用、住房价格、人口迁移等 多方面的扭曲，可以明确将来改革的方向。在分析这些扭曲与既有土 地管理、财政、户籍体制缺陷紧密关联的基础上，本报告提出了未来 我国以土地制度改革为突破口的系统性解决方案：通过农民工的市民 化、土地资源使用的集约化、融资模式