【精选】我国自然灾害管理中的_应急失灵_及其矫正_从2010年西南五省_市_区_旱灾谈起.pdf

我 国 自 然 灾 害 管 理 中 的 “ 应 急 失 灵 ”及 其 矫 正 我国自然灾害管理中的“应急失灵”及其矫正 ———从 2010 年西南五省 （市 、 区）旱灾谈起 陶 鹏 童 星 内容提要 自 2003 年 “SARS 蔓延”事件之后 ，以“一 案三制 ”为基 础 的应急管 理 体系逐步 建立 ，使得我 国应急管理有了质 的提 升 。但这种 管理策略过 于强调 “应急反应 ”，却忽视 了风险管 理 。 本 文聚 焦 2010 年中 国西南五省 （市、区）特 大旱灾 ，揭示应急管理在 面对旱灾这种 自然 灾害 时存在 的失灵现象 ，并从 风险 可管理性 、风险扭曲 、组织结构与政府 间关系、政治意愿 、经济发展 等视 角对这一现象进行深入剖析 ，最后对应急失灵现象的矫正 与我 国应急管理体系的升级提 出 了相关思考 。 关键词 旱灾 应急管理 风险管理 灾害管理 失灵 陶 鹏 ，南京 大学政府管 理 学院社会风险 与公共危机管理研究中心博士 生 210093 童 星 ，南京 大学政府管 理 学院社会风险 与公共危机管理研究中心教授 210093 旱灾属 于 自然灾害（natural disaster）的一种 ，但 急管理体系也经历 了严峻的考验 。这场灾难反 映出 又与其他 自然灾害以及人为灾害 （man-made disas－ 我国应急管理体系在面对类似旱灾这类灾害时的力 ter）不 同，旱灾具有其特殊性 ，相应地 ，旱灾管理也具 不从心 ，暴露 出这一应急管理体 系“重应急处置 、轻 有其特殊性 。2010 年 3 月起 ，中国西南五省（市、区） 风险管理”的弊端 。 即四川 、云南 、贵州三省和重庆市 、广西壮族 自治区 一 、旱灾 ：一种特殊 的 自然灾害形式 出现 了百年一遇的旱灾 ，我国政府启动 了旱灾 II 级 应急响应 。这场旱灾在部分地区持续时间近 5 个月 ， 相 比其他 自然灾害（地震 、台风 、洪水 、泥石 流 受旱耕地面积达 1.11 亿亩 ，造成 2 212 万人饮水 困 等），旱灾具有 自身 的特殊性 ，主要体现在：其一 ，旱 难和超过 350 亿元 的直接经济损失[1] ，至于它对社会 灾持续时间长 。地震 、台风等其他 自然灾害都是短期 经济发展所带来 的巨大间接损失和消极影 响更是难 内的剧烈影 响 ，而旱灾的持续 时间少则一两个月多 以估量 。这场旱灾受到 国内外的广泛关注 ，我国的应 则几年 ，其造成 的损失与其持续时间相关 。2010 年我 本文为国家社会科学基金重大招标项 目课题“建立健全社会预警机制和应急管理体系研究”（项 目批准号为 06ZD025 ，课题主持人 童星）的阶段性成果 22 江 苏 社 会 科 学 2011 年 第 2 期 社 会 学 研 究 国西南五省 （市、区）旱灾持续 时间达 5 个月 ，国外更 综合管理模式[4] 。 有如持续五年 （1979-1983 年）之久 的巴西东北部地 正是 因为旱灾是一种特殊 的灾害形式 ，其生成 区旱灾的例子[2] 。其二 ，旱灾的生成缓慢且其影 响不 缓慢且影 响不易察觉 的特性决定着对于它 的管理是 易察觉 。其三 ，旱灾造成影响的非结构性与空间广泛 复杂的。以应对“突发”事件 的手段来面对地震 、泥石 性 。地震 、洪水 、泥石流等常常是某一局部地区遭受 流、台风等这些短时间内爆发 的灾害会凸显这种应 灭顶之灾 ，各类人员都难 以幸免 ，而旱灾影 响的地区 急手段 的优越性 ，而 以应急手段面对旱灾就未免 出 一般较为广泛 ，生活在灾 区